VII SA/Wa 1498/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania nośnika reklamowego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 , poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...][...] Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia wykonania podświetlonego nośnika reklamowego typu "ML" o wymiarach powierzchni ekspozycji 3,4 x 2,4 m i wys. 6,60 m, na działce nr ew. [...] (obr. [...]) przy ul. T. w W. i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na roboty budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor zgłosił ww. roboty budowlane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym". Następnie podał, że zgłoszenie dotyczy urządzenia reklamowego o znacznej wysokości ok. 6,3 m ustawionego na prefabrykowanej żelbetowej podstawie. Z opisu technicznego wynika, że roboty będą polegały na wykonaniu nowego obiektu, a nie tylko jego instalację czy remont. Urządzenie reklamowe będzie usytuowane w granicach układu przestrzennego ulicy T., wpisanego do rejestru zabytków (nr [...]). W związku z powyższym organ stwierdził, że w tym przypadku nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy i dodał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków". Według organu zgłoszona dwustronna tablica reklamowa stanowi wolnostojący trwale związany z gruntem obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany technicznie z innym obiektem budowlanym. Jego wielkość, masa całkowita i sposób osadzenia na gruncie świadczy, że jest to budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy tj. wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, co oznacza, że inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy). Na poparcie tego stanowiska organ powołał obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych. Skargę na powyższą decyzję złożył [...][...] Sp. z o.o. i wnosząc o jej uchylenie wskazał, że zgłoszenie dotyczyło instalacji małoformatowego urządzenia reklamowego, wolnostojącego na fundamencie przestawnym, nietrwale związanego z gruntem i zaznaczył, że Wojewoda prowadził postępowanie przez 6 lat i 3 miesiące. Skarżący nie zgodził się z wykładnią prawa i ustaleniami organu odwoławczego i przytoczył wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy wyrażoną w wyrokach NSA z dnia 28 czerwca 2006 r., II OSK 931/05, (LEX nr 266955) oraz 25 marca 2011 r. OSK 551/10, zgodnie z którą ww. przepis dotyczy warunków wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych (...). Wg tego przepisu opisane roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, o czym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takie brzmienie przepisu, obowiązuje od 24 grudnia 1997 r., ustalone ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.). Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalacja", choć prace te zalicza do robót budowlanych, np. art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Z definicji legalnych robót budowlanych (art. 3 pkt 7), budowy (art. 3 pkt 6), obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1) oraz budowli (art. 3 pkt 3) wynika, iż jedynie budowa urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem wymaga pozwolenia na budowę, bowiem nie korzysta ze zwolnienia z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. NSA nie podzielił poglądu jakoby pojęcie "montaż" nie było tożsame z pojęciem "instalowanie". Według Słownika języka polskiego PWN (W-wa 1933, t. I, s. 794) "instalowanie" to zakładanie, montowanie urządzenia technicznego, "instalacja" - zakładanie, montowanie jakichś urządzeń technicznych, instalowanie". Określenia te są zatem synonimami (Słownik Synonimów, WSiP, W-wa 1990, s. 51) - "instalacja": instalowanie, montowanie, zakładanie (urządzeń). Sąd stwierdził, że można zatem zainstalować (dokonać montażu) tablicy reklamowej na gruncie, ale bez trwałego jej związania z gruntem. Bez względu na wielkość wolnostojącej, posadowionej na gruncie konstrukcji. Tego rodzaju roboty, w świetle art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie wymagają pozwolenia na budowę. Z drugiego z ww. orzeczeń skarżący przytoczył rozważania, że "przez grunt należy rozumieć podłoże ziemskie. Nie mamy do czynienia z realizacją inwestycji na już istniejącym obiekcie. Z projektu technicznego dołączonego do zgłoszenia wynika, że przedmiotowa tablica reklamowa może być posadowiona na różnego rodzaju podłożu, w tym na piaskach, żwirach, czy glinie, nie wymaga więc w ogóle przygotowania powierzchni ziemi przez dokonanie wylewki betonowej, czy wyłożenie płyt betonowych. Nie ma też potrzeby wykonania specjalnego fundamentu pod to urządzenie. Okoliczność, iż tablica reklamowa ma być zawieszona na "stopie betonowej", nieprzewidzianej nawet do zagłębienia w ziemi (...) nie powoduje, że stopę tę należy traktować jako fundament, na którego wykonanie /a w istocie ustawienie/ jest wymagane pozwolenie na budowę. Przechodząc więc do oceny zagadnienia "trwałości związania" z gruntem, należy rozważyć, na czym miałaby polegać "trwałość związania", skoro w projekcie technicznym złożonym przez inwestora jest zapisane, że ma to być urządzenie "przesuwne", czyli z samego założenia przewidziane do przesuwania, jak też "ustawione" w danym miejscu, przy czym wobec jego funkcji jako urządzenia przesuwnego, możliwe jest przemieszczanie go w inne miejsca. Wprawdzie ze względu na ciężar urządzenia, do przeniesienia go w inne miejsce będzie konieczne zastosowanie odpowiednich środków technicznych, jednakże fakt ten nie ma bezpośredniego wpływu na możliwość skutecznego twierdzenia, iż skoro urządzenie jest dużych rozmiarów i znacznej wagi, to tylko z tej przyczyny należy przyjąć, iż występuje "trwałe związanie z gruntem" a w konsekwencji inwestor musi na to urządzenie uzyskać pozwolenie na budowę". Następnie skarżący wskazał na szereg orzeczeń, podkreślając, że ww. pogląd dominował w orzecznictwie. Strona podniosła, że zgłoszone urządzenie nie może być uznane za trwale związane z gruntem, gdyż jego instalacja przewidziana jest na obiekcie budowlanym tj. parkingu przy ul. T. Co do formy uzyskania zezwolenia na wykonanie takich robót budowlanych nie ma w orzecznictwie rozbieżności. Skarżący dodał że instalacja nie będzie realizowana na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, lecz na parkingu przy ul. T. Zakaz z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy nie ma więc zastosowania. Podniosła, powołując się na art. 39 ust. 1 ustawy, że wystąpiła o opinię do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. dopuścił możliwość instalacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stanowisko organu odwoławczego nie daje bowiem podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na wstępie zaznaczyć należy, że przepisy art. 29-31 ustawy zawierają zamknięty katalog robót budowlanych, w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, zastępując go wymogiem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, uprawniając jednocześnie właściwy organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie decyzji o sprzeciwie. Obowiązkiem zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy objęte zostały roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowywanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W związku z powyższym, wykonywanie obiektu budowlanego klasyfikowanego jako budowla, którą stanowi wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe jest rodzajem robót budowlanych, które wymaga pozwolenia na budowę. Z opisu technicznego załączonego do zgłoszenia wynika, że przedmiotem opracowania objęto "projekt budowlany powtarzalnej małoformatowej tablicy reklamowej, wolnostojącej ML" o wymiarach tablicy 3,416 x 2,442 m, wymiarach zewnętrznych tablicy z ramami ozdobnymi 3,756 x 2,782 m ustawionej na przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, prefabrykowanej, żelbetonowej podstawie. Jak wskazano dalej zamocowanie tablic przewidziano na słupie o zmiennej wysokości tj. 2,5 m lub 3,0 m, przy całkowitej wysokości górnej krawędzi tablic ponad otaczający teren 5,8 m lub 6,3 m. Tablica jest zamocowana względem osi słupa z przesunięciem 1/3 do 2/3. Konstrukcję tablicy reklamowej zaprojektowano z: prefabrykowanej podstawy, trzonu nośnego, ramy konstrukcji wsporczej tablicy, tablicy oraz osprzętu oświetleniowego. Trzon nośny przewidziano, jako słup z rur stalowych o przekroju 500 x 400 mm przytwierdzony do prefabrykowanej żelbetowej podstawy, a w górnej części mocowant do ramy konstrukcji wsporczej tablicy z rur prostokątnych o przekroju 100 x 200 mm. Do konstrukcji wsporczej zamocowane będą tablice oraz elementy osprzętu oświetleniowego. Wszystkie ww. elementy skręcane śrubami. Całość konstrukcji jest wykonywana w wytwórni i montowana na miejscu. W opisie wskazano również, że montaż podstawy słupa należy wykonać na podlewce z zaprawy cementowej o grubości ok. 3 cm. Każdą z kotew należy przykręcić dwoma nakrętkami. Żelbetowa podstawa ma być wykonana z betonu B20 Mpa, zbrojona stalą A-III (34GS) o wymiarach w planie 2 m x 2m i wysokości 0,9 m, o przekroju w kształcie donicy. W podstawie będą osadzone zestawy 6 kotew o średnicy 0 30 mm (M 30) oraz 4 haki z pręta 0 16mm. Podstawa będzie zazbrojona zarówno górą i dołem siatką z prętów o 010 w rozstawie co 20 cm. Przedstawionej w treści opisu technicznego konstrukcji nie można zatem zaliczyć do nośnika reklamowego "małoformatowego", jak wskazano w przedmiocie opracowania. W zgłoszonym obiekcie nie można również zakwestionować cechy trwałego związania z gruntem. Cecha ta sprowadza się bowiem do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć, spowodować przesunięcie czy przewrócenie. W orzecznictwie ugruntowane jest obecnie stanowisko, że o fakcie czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Analiza przepisów Prawa budowlanego uprawnia do stwierdzenia, że można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem będące budowlami, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy, wśród których można wyróżnić także wolnostojące, ale nie związane trwale z gruntem. Są to zazwyczaj urządzenia o mały gabarytach, stosunkowo lekkie, do których zważywszy na powyższy opis, nie można zaliczyć - wbrew stanowisku skarżącego - urządzenia objętego przedmiotowym zgłoszeniem (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1963/08, z dnia 11 stycznia 1999 r. Zaznaczyć przy tym trzeba, że na takie rozumienie wskazanych przepisów nie ma wpływu nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726), jak wywodził skarżący. Zmiana art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy dokonana powyższą nowelizacją ma bowiem tylko taki skutek, że przepis ten dotyczy nie tylko instalowania tablic i urządzeń reklamowych na budynkach, ale również instalowania ich jako samodzielnych obiektów. Jednakże możliwość instalowania urządzeń reklamowych jako samodzielnych obiektów nie oznacza, że wszystkie urządzenia reklamowe objęte zostały treścią tego przepisu. Jak już wyżej stwierdzono wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego są budowlami, do których nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ich realizacja posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. W świetle przedstawionej argumentacji nie budzi wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organ kwalifikacji, zgodnie z którą wykonanie ww. nośnika reklamowego jest budową wolnostojącego, trwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast sygnalizowana przez skarżącą zwłoka Wojewody [...] w prowadzeniu postępowania odwoławczego, choć naganna, nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Stronie przysługiwała bowiem odrębna skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji wyroku.