VII SA/Wa 1503/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydana dnia [...] maja 2014 roku na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania M. G. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] marca 2014 roku numer [...] w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w piśmie z dnia 3 maja 2012 roku M. G. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] o interwencję w sprawie sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej o [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w [...]. W dniu 11 września 2012 roku przeprowadzono czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie podczas, których ustalono, że na terenie ww. nieruchomości usytuowany jest obiekt budowlany zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta miasta [...] nr [...] wydanej w dniu [...] sierpnia 2009 roku udzielającej pozwolenia na budowę budynku oświatowo - usługowego z garażem podziemnym. Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 roku odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. M. G. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 roku utrzymał mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 roku, sygnatura akt VII SA/Wa 454/13, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] numer [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wydał w dniu [...] marca 2014 roku decyzję numer [...] na mocy której umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej zgodności sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego ww. rozstrzygnięcie organu winno zostać uchylone z uwagi na naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] przepisu art. 7 tego k.p.a. zgodnie z którym w toku postępowania organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ podkreślił, że wyjaśnienia wymaga kwestia posiadania przez M. G. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 7 czerwca 2013 roku, który jest wiążący w niniejszej sprawie dla organów nadzoru budowlanego stwierdził, że żądanie wszczęcia postępowania skierowane do organu przez M. G. dotyczyło zbadania zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z określonym sposobem użytkowania w decyzji pozwolenie na budowę a więc krąg podmiotów uprawnionych do złożenia takiego wniosku winien określać art. 28 kpa. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Biorąc pod uwagę treść powołanego przepisu M. G. będąca właścicielką działki ewidencyjnej [...] w ulicy [...] jest stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej [...] z ulicy [...]. Posesja odwołującej się znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonej w wyroku z 7 czerwca 2013 roku załatwienie żądania następować powinno w drodze wydania decyzji, przy czym może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Jeżeli więc M. G. jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]przy ulicy [...] w [...] nieprawidłowym jest wydanie przez organ powiatowy decyzji o umorzeniu tego postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Ponadto skarżąca zarzuca w odwołaniu organowi pierwszej instancji, iż nie wydał decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty. W ocenie organu nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, której strona wnioskująca jest zainteresowana wynikiem merytorycznym. Strona składając konkretny wniosek do organu ma bowiem prawo domagać się rozstrzygnięcia a umorzenie w takim wypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy. Od bezprzedmiotowości postępowania należy bowiem odróżnić bezzasadność żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Organ administracji stwierdzając bezzasadność żądania strony nie może więc umorzyć postępowania tylko zobowiązany jest do wykazania bezzasadności żądania strony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] uznając zatem iż sposób użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] jest zgodny z decyzją organu numer [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku ośrodka usługowego z garażem podziemnym zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydenta miasta [...] numer [...] zmienionej decyzją Prezydenta miasta [...] numer [...], winien załatwić sprawę co do istoty orzekając o zasadności bądź o bezzasadności zgłoszonego żądania M. G. wyrażonego w piśmie z dnia 3 lipca 2012 roku. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, iż sposób użytkowania obiektu budowlanego przy ulicy [...] w [...] jest zgodny z decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego numer [...] oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji numer [...] dokonał jedynie ponownej analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a zatem oparł się na ustaleniach poczynionych podczas wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie ww. nieruchomości z w dniu 11 września 2012 roku, to jest prawie 2 lata temu. Organ I instancji powinien natomiast przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia aktualnego stanu użytkowania spornego budynku oświatowo-usługowego, a w szczególności sprawdzenia - czego domaga się skarżąca – czy w obiekcie tym w rzeczywistości znajduje się garaż. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nie zapewnił M. G. czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania w myśl art. 10 § 1 k.p.a. Korespondencja kierowana w przedmiotowej sprawie do M. G. była bowiem wysyłana przez organ pod błędny adres (nieprawidłowy numer lokalu). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1. art. 28 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie wnioskodawcy to jest M. G. będącej współwłaścicielką działki ewidencyjnej nr [...] przy ulica [...] w [...] (działki sąsiedniej do nieruchomości, której dotyczyło to postępowanie) statusu strony postępowanie administracyjnym, dotyczącym obiektu budowlanego na terenie działki ew. nr [...] przy ulicy [...], której skarżąca jest współwłaścicielem, - podczas gdy sama okoliczność przysługiwania prawa własności gruntu położonego w sąsiedztwie względem działki będącej przedmiotem postępowania w oczywisty sposób nie może stanowić o interesie prawnym takiej osoby, w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego i użytkowania budynku na działce sąsiedniej, a wnioskodawczyni posiada w sprawie jedynie interes faktyczny w żądaniu wszczęcia postępowania, gdyż nie istnieje żaden przepis prawa materialnego, czy też procesowego, z którego mogłaby wywodzić swój interes prawny, 2. art. 61 a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - podczas gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez osobę niebędącą stroną postępowania, a zatem właściwym działaniem organu powinna być odmowa jego wszczęcia, 3. art. 105 par 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że PINB błędnie umorzył postepowanie, w sytuacji, w której po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie stwierdził żadnych naruszeń dotyczących sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w artykule 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późniejszymi zmianami) oraz w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób, który nakazywałby jej usunięcie z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, to jest. decyzji o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 Kpa wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona powołanym przepisem konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów postępowania zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wskazanie, że w koniecznym do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stąd wydanie decyzji określonej w art. 138 par 2 kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w artykule 15 kpa a doprecyzowaną w artykule 127 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 kpa, LEX 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie mniej jednak na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w którym mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa uniemożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn.. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn.. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 kpa nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena. Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wskazanie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 kpa, tj. że prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 Kpa służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 kpa, określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 kpa zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie sądu, kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody rozstrzygnięcia stanowiły uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 kpa. Koniecznym bowiem dla zgodnego z prawem rozstrzygnięcia jest jednoznaczne ustalenie, czy wnioskująca o wszczęcie postępowania M. G. ma przymiot strony (art. 28 kpa) konieczny dla skutecznego wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a także czy sposób użytkowania obiektu budowlanego na nieruchomości przy ulicy [...] jest zgodny z decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie (a w szczególności czy w budynku oświatowo-usługowym znajduje się garaż). Poza tym organ odwoławczy podkreślił, że obowiązkiem organu I instancji jest zapewnienie M. G. czynnego udziału w postępowaniu w myśl treści art. 10 § 1 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.