VII SA/Wa 1516/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi F. M., M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r. (nr 687/12), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania F. M. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2012 r. nakazującej M. i F. M. rozbiórkę garażu przy ul. [....] w [...] bezpośrednio przy granicy z nieruchomością przy ul. [...] [...]. Organ przedstawił stan sprawy wskazując, że 5 stycznia 2011r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że na ww. działce usytuowany jest m.in. parterowy budynek garażowy o wym. 4,80m x 7,50m x 3,15 m. Według oświadczenia inwestora, wykonane w 2010r. roboty polegały na wymianie fragmentu muru przy granicy o wys. 1 m, wymianie krokwi i pokrycia dachowego oraz ociepleniu ścian płytami styropianowymi (gr. 10 cm). Inwestor okazał przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie wykonania remontu-przebudowy budynku gospodarczego o pow. użytkowej 25 m2 z dnia 24 sierpnia 2009r. Organ powiatowy uznał, że obiekt posiada większą szerokość, długość i wysokość niż obiekt objęty zgłoszeniem i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., wstrzymał roboty budowlane i nałożył na p.p. M. obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy. Z uwagi na nieprzedłożenie żądanych dokumentów decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nakazał inwestorom dokonanie rozbiórki ww. garażu. Stwierdził, że organ powiatowy wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. Stanowisko inwestora, że garaż został wzniesiony w ramach zgłoszenia wykonania remontu-przebudowy istniejącego w tym miejscu budynku gospodarczego organ ocenił jako chybione. Zgłoszenie dotyczyło bowiem remontu - przebudowy istniejącego budynku gospodarczego o powierzchni użytkowej 25 m2. Natomiast garaż posiada wymiary 4,80m x 7,50m x 3,15 m, a więc jego powierzchnia wynosi 36 m2. Jest to zatem inny budynek niż objęty ww. zgłoszeniem. Organ dodał, że pomiaru budynku dokonano podczas kontroli przeprowadzonych w dniu 5 stycznia 2011r., z której protokół skarżący podpisał bez zastrzeżeń. Stwierdził, że powołane w odwołaniu wyroki sądowe również wskazują, iż w sytuacji istotnej zmiany powierzchni zabudowy oraz kubatury - jak w tej sprawie - następuje budowa obiektu bez pozwolenia na budowę. Podkreślił, że jeżeli w wyniku robót budowlanych w dawnym budynku gospodarczym następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych tego obiektu np. zmiana: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości obiektu budowlanego, to na takie roboty budowlane, będące w istocie budową (art. 3 pkt 6 ustawy) istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny budynek garażowy położony jest bezpośrednio przy granicy z działką przy ul. [...] [...]. Organ wyjaśnił, że procedura określona w art. 48-49 ustawy przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie. Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie warunków z art. 48 ust. 3 ustawy. Niespełnienie tych warunków skutkuje nakazem rozbiórki obiektu budowlanego, stosownie do ust. 4 tego przepisu. Wobec powyższego organ I instancji zasadnie nakazał dokonanie rozbiórki garażu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego wstrzymania robót wobec ich wykonania, iż art. 48 ust. 2 organ wyjaśnił, że Prawo budowlane przewiduje konieczność wstrzymania robót niezależnie od tego, czy budowa została zakończona. Organ podniósł, że choć przy budowie wykorzystano również części ścian starego obiektu, to jednak orzeczenie rozbiórki garażu o wymiarach 4,80m x 7,50m z wyłączeniem pozostałości po pierwotnie istniejącym obiekcie byłoby niecelowe i niemożliwe pod względem technicznym. Pozostawiony fragment ściany nie posiadłby bowiem powiązania konstrukcyjnego i groziłby zawaleniem. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. i F. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego: - art. 48 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych w podstawie zaskarżonej decyzji przepisów, naruszających uzasadniony interes skarżących, w sytuacji gdy utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ze szkodą dla skarżących będzie miało wpływ na dalsze postępowanie, gdyż decyzja ta będzie skutkowała całkowitą rozbiórką garażu. - art. 48 w zw. z art. 3 pkt 7a i 8 ustawy poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w wyniku uznania za prawidłowe stanowiska organu I instancji, że "inwestor w trakcie wykonywania robót dokonał rozbiórki budynku gospodarczego i wybudował nowy budynek garażowy" podczas gdy budynek gospodarczy zwany też garażem istniał 6 listopada 1964r. tj. w dniu inwentaryzacji wykonanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] oraz w dniu 03.04.2001 r. zawierania przez skarżących umowy sprzedaży ww. nieruchomości, co w przypadku nakazania rozbiórki narusza uzasadniony interes skarżących. Zarzucono ponadto: - naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego budynku gospodarczego (garażu) istniejącego już w dniu 24.08.2009r. zgłoszenia i przez to załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących oraz nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli od organów administracji oraz ich świadomość i kulturę prawną, - nieprawidłową ocenę postępowania wyjaśniającego organu I instancji , przynajmniej w części zaskarżonej, - wady prawne zaskarżonej decyzji, gdyż w jej uzasadnieniu organ nie odniósł się szczegółowo do odwołania, pomijając je bez wskazania przyczyn, a które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie przepisów postępowania gdyż organ odwoławczy niepoprawnie ocenił zebrane dowody i na ich podstawie dokonał nietrafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził nie w pełni prawidłowe rozważania prawne. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi powiatowemu. Wskazali, że z dokumentów wynika, iż podczas inwentaryzacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w dniu 6.XI.1964r. wykazano istnienie garażu. Także w umowie sprzedaży z dnia 3.04.2001 r. oświadczono, iż nieruchomość zabudowana jest m.in. budynkiem gospodarczym. Powyższe dokumenty potwierdzają istnienie przed datą zgłoszenia budynku gospodarczego (garażu). Zakres robót budowlanych przeprowadzonych wg zgłoszenia potwierdza "Ekspertyza techniczna budynku garażowego" wykonana przez uprawnionego rzeczoznawcę M. K. w dniu 30.03.2012r. Wynika z niej m.in. "że ściana garażowa sąsiadująca z działkami nr 2 i 3 pochodzi ze starego budynku gospodarczego. Górna część tej ściany na wysokości około 0,6 metra jest nowowybudowana. Z relacji Pana F. M. wynika, że ściana garażowa sąsiadująca z działką nr [...] pochodzi ze starego budynku gospodarczego. Ekspertyza techniczna reszty ścian wymagałaby dokonania odkrywek." W ekspertyzie stwierdza się również, że ściana garażowa sąsiaduje z działką nr [...], stanowiąc ścianę wspólną a konstrukcja dachu wraz z pokryciem dachowym jest połączona; z konstrukcją dachu na działce nr [...]. Powyższe, zdaniem skarżących, stoi w sprzeczności z ustaleniami organów, że garaż zrealizowano bez pozwolenia na budowę. W zgłoszeniu wskazali bowiem nie tylko remont ale i przebudowę istniejącego budynku gospodarczego określając powierzchnię użytkową orientacyjnie jako nie przekraczającą 25 m2. Zgłoszenie przyjęto bez sprzeciwu. Nie można wykluczyć, iż w posiadaniu organu znajdowała się inwentaryzacja budynku z dnia 6.XI.1964. Organ mógł więc ocenić zakres remontu i przebudowy. Mógł także dokonać wizji lokalnej i od jej wyników uzależnić rozpoczęcie robót remontowych i przebudowy, jednak z przysługujących uprawnień organ nie skorzystał. Brak stanowiska organu utwierdził skarżących w przekonaniu, że roboty związane z remontem i przebudową obiektu garażowego są prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i tym samym nie stanowią samowoli budowlanej. Skarżący powołali wyrok WSA w Białymstoku z 9.02.2012r. wskazujący, że "do robót budowlanych niezaliczonych do budowy w rozumieniu art. 6 pkt. 6 p.b. nie mają zastosowania art. 48 ust. 1 ani art. 49b ust. 1 p.b., a przepisy art. 50-51 p.b." Stosownie do art. 3 pkt. 7a i 8 ustawy przebudowę wyłączono z pojęcia budowy ze względu na fakt, że wyróżnikiem budowy jest powstanie nowej substancji budowlanej w rozumieniu zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu. W przypadku przebudowy może zmienić się poprzez zmianę parametrów technicznych układ funkcjonalny budynku pod warunkiem, że parametry charakterystyczne zachowują swoją wielkość sprzed budowy. Remontem jest wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt istnieje a nie powstał nowy obiekt. Według skarżących taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie doszło też do rozbiórki ścian budynku i postawienia w ich miejsce nowych, traktowanych jako odtworzenie pierwotnego stanu. Skarżący podtrzymali stanowisko zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji o rozbiórce jest art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 wskazano natomiast, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przy tym – według art. 48 ust. 3 – w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Wreszcie zgodnie z art. 48 ust. 4 i 5 w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż F. i M. M. przed rozpoczęciem spornych robót budowlanych nie uzyskali pozwolenia na budowę. Inwestycja prowadzona była w oparciu o dokonane w dniu 24.08.2009 r. zgłoszenie remontu – przebudowy istniejącego budynku gospodarczego nie przekraczającego 25 m2. W toku postępowania ustalono, że po zrealizowaniu robót garaż posiada wymiary 4,80m x 7,50m x 3,15 m, a więc jego powierzchnia wynosi 36 m2. Z ekspertyzy technicznej budynku z dnia 30.03.2012 r., wykonanej przez M. K. wynika m.in., że "ściana garażowa sąsiadująca z działkami nr 2 i 3 pochodzi ze starego budynku gospodarczego. Górna część tej ściany na wysokości około 0,6 metra jest nowowybudowana. (...) Z relacji Pana F. M. wynika, że ściana garażowa sąsiadująca z działką nr [...] pochodzi ze starego budynku gospodarczego". Po dokonaniu ww. ustaleń organ powiatowy uznał, że ww. obiekt posiada większą szerokość, długość i wysokość, aniżeli obiekt objęty zgłoszeniem. Wskazać wobec tego trzeba, że przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustanawia ogólną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 29. W przepisie tym został zawarty wyczerpujący katalog robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym w większości przypadków brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. Jeden z takich wyjątków przewiduje art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, który w dacie dokonania zgłoszenia przez stronę skarżącą (24.08.2009 r.) i w okresie prowadzenia robót (rok 2010) stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy przez pojęcie remontu należy rozumieć natomiast wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie ulega wątpliwości, że roboty, w wyniku których nastąpiło podwyższenie budynku, zwiększenie jego gabarytów, przekraczają pojęcie remontu. W sytuacji natomiast, gdy inwestor zgłasza zamiar wykonania remontu i na tej podstawie dokonuje rozbudowy czy przebudowy budynku, wymagającej pozwolenia na budowę, dopuszcza się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r. II OSK 1375/05 LEX nr 321523, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2005 r. II SA/Gd 1466/02 LEX nr 698216). Odnosząc się do argumentów skargi, że właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zostały zgłoszone również roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu, a organ nie wniósł sprzeciwu, wskazać należy, że roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z treści art. 28 Prawa budowlanego wynika bowiem, że co do zasady wszystkie roboty budowlane wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a przez roboty budowlane należy rozumieć – w myśl art. 3 pkt 7 ustawy – budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Art. 29 ustawy przewidujący zamknięty katalog robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takiego zwolnienia nie przewiduje w stosunku do przebudowy obiektów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się natomiast, że jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1286/09 LEX nr 574343, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 693/10 LEX nr 754035). W ocenie Sądu za prawidłowe w takiej sytuacji należy uznać ustalenia organów orzekających w sprawie, że prowadząc sporne roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia na budowę, F. i M. M. dopuścili się samowoli budowlanej, co skutkowało koniecznością prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ powiatowy postanowieniem z [...].08.2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązki wynikające z ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy od otrzymania postanowienia, zaświadczenia Prezydenta [....] o zgodności budowy budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. F. i M. M. w wyznaczonym terminie nie przedłożyli żądanych dokumentów. Jak już wskazano, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 (a wystarczy nieprzedłożenie choćby jednego z dokumentów), stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić też trzeba, że w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych takim postanowieniem organ zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki, decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ma bowiem charakter związany. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że decyzja organu powiatowego z dnia [....].03.2012 r. oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca ją w mocy są zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).