VII SA/Wa 1543/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] maja 2019r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. P. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] W. (PINB) z [...] kwietnia 2019r. nr [...] nakazującą usunięcie, w zakreślonym terminie, nieprawidłowości w stanie technicznym budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. we wskazany sposób. Organ wskazał, że na skutek pisma I. P. z [...] grudnia 2018r. PINB przeprowadził oględziny ww. budynku. Postanowieniem z [...] stycznia 2019r., na podstawie art. 81c ust. 2 Prawo budowlane nałożył obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego ww. budynku. Strona złożyła protokół z kwietnia 2018r. z okresowej kontroli obiektu i ekspertyzę techniczną stanu i przydatności do użytkowania z [...] lutego 2019r. Następnie organ powołał art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego i podkreślił, że zwrot "organ wydaje decyzję nakazującą" wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek z art. 66 pkt 1-3, to organ jest obligowany do wydania nakazu. Zaznaczył, że usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego powinno zawsze uwzględniać indywidualne cechy obiektu, a rodzaj i zakres powinien być zależny od konkretnych ustaleń. Wskazał, że z protokołu z oględzin wynika, że budynek składa się z garażu i części gospodarczej, w którym stwierdzono uszkodzenia: pęknięcia ściany szczytowej przy nadprożu drzwi garażowych z deformacją otworu garażowego (przekoszenie do działki nr [...] lutego 2019r z obr. [...]), pęknięcie narożnika ściany od ogrodu i ścian na przestrzał, ubytek fragmentu narożnika (od działki nr ew. [...] z obr. [...]), nieznaczne skośne pęknięcie drugiej ściany szczytowej. Wewnątrz na stropie, ścianach i posadzce betonowej odnotowano liczne rysy i pęknięcia o rozwarstwieniu do 10 mm, a także odspojenie i przemieszczenie ściany zewnętrznej od działki nr ew. [...] z obr. [...], od posadzki betonowej szczelina szerokości kilku centymetrów. Organ podkreślił, że również ekspertyza techniczna z [...] lutego 2019 r., w której wskazuje, że ogólny stan techniczny budynku nie zagraża nośności elementów, czy bezpieczeństwu konstrukcji jednak niezadowalający jest stan budynku spowodowany uszkodzeniami powstałymi w wyniku robót prowadzonych na sąsiedniej działce bez wymaganych zabezpieczeń technicznych (str. 13). Oddziaływanie robót na sąsiedniej działce nr [...], rozbiórka budynków graniczących z działką nr [...] i głębokie wykopy uszkodziły elementy konstrukcji poprzez: nierównomierne osiadanie fundamentów, możliwe ich zarysowanie i spękanie, rysy i spękania w ścianie nośnej, zarysowania ścinające w nadprożach, uszkodzenie belek stropowych w połączeniu z wieńcem, spękanie posadzki, uszkodzenie rur spustowych i rynny. W ekspertyzie zalecono konkretne działania. Organ stwierdził, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym a analiza porównawcza ww. opracowaniu wykazała, że zakres prac naprawczych określonych przez organ powiatowy odpowiada pracom zaleconym przez eksperta. Dalej wyjaśnił, że ocena winy za nieodpowiedni stan techniczny, nie należy do materii Prawa budowlanego. Celem art. 66 cyt. ustawy jest usunięcie nieprawidłowości w aspekcie prawa administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku ustalenia prac koniecznych do zlikwidowania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada się na właściciela nieruchomości (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 58/18). W sytuacji, gdy przyczyny złego stanu technicznego tkwią po stronie innych osób niż właściciel, może on dochodzić roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnej. Organy nie badają przyczyn, które doprowadziły do nieodpowiedniego stanu technicznego. Skargę na powyższą decyzję złożyła I.P. wnosząc o stwierdzenie nieważności obu decyzji lub ich uchylenie art. 154 §1 kpa, z uwagi na słuszny interes lub umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów. Strona zarzuciła, że [...]WINB nie uwzględnił i nie zbadał wszystkich dowodów, w wyniku czego podjął decyzję wadliwą, nierzetelną, nie opartą na dowodach, a wręcz z nimi sprzeczną. Nie zauważył nieprawidłowości w działaniu PINB, które skutkowały błędną decyzją i uszkodzeniem budynku skarżącej. Dalej strona opisała przebieg postępowania, podkreślając że ...] czerwca 2017 r. wydano pozwolenie na budowę A. F. na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] dot. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przeniesione na V. Sp. z o.o. U. sp.k. Skarżącej - właściciela sąsiedniej działki nie poinformowano o wydaniu decyzji. Podczas robót koparko-ładowarka uderzyła w garaż. Powstało pęknięcie, co dokumentują zdjęcia (załącznik nr 2). Robiono również podkopy w ostrej granicy. W związku z nieprawidłowościami w zabezpieczeniu budowy (brak ogrodzenia, zabezpieczeń, tablicy informacyjnej) skarżąca złożyła w 2018r. kilka pism do PINB ([...] kwietnia, [...] kwietnia, [...] maja). Organ [...] maja 2018 r. przeprowadził kontrolę i nie stwierdził nieprawidłowości. Odmówił też wszczęcia postępowania twierdząc, że skarżąca nie jest stroną (odmowa z [...] maja 2018 - załącznik nr 3). Powyższe doprowadziło do uszkodzenia budynku, do usunięcia którego to skarżącą zobowiązano. Decyzje są zatem wadliwe. [...]WINB nie zbadał działania PINB pomimo wielokrotnego sygnalizowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) uchyla je lub stwierdza jego nieważność. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że postepowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 66 Prawa budowlanego, którego celem jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. W konsekwencji stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, czy też jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, w każdym z takich przypadków obliguje organ do wydania decyzji zawierającej stosowne nakazy. Decyzje wydawane na podstawie art. 66 cyt. ustawy zaliczane są bowiem do kategorii tzw. decyzji związanych. Związany charakter decyzji wynika właśnie z tego, że ustalenie przez organ nadzoru budowanego, iż zachodzi któraś z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1–4 Prawa budowlanego, wymusza na nim wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. wyroki NSA: z 20 maja 2011 r., II OSK 916/10, LEX nr 992666; z 14 lutego 2013 r., II OSK 1917/11, LEX nr 1358460; z 2 września 2014 r., II OSK 3075/13, LEX nr 1572724). W świetle zarzutów skargi zaznaczyć również trzeba, że organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt znajduje się w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, a także nie bada, kto ponosi odpowiedzialność za ten stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2000 r., IV SA 1393/98, LEX nr 53391). Wobec tego nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w żadnym wypadku nie jest zależne od przyczyn powodujących powstanie przesłanek do wydania nakazu. W konsekwencji o zastosowaniu nakazu nie decyduje również stopień zawinienia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w powstaniu przesłanek obligujących do działania. Przepis ten nie określa wprawdzie wprost adresata takiej decyzji. Niemniej znajduje się w rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym utrzymanie obiektów budowlanych. Art. 61 pkt b1 stanowi, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 cyt. ustawy. Tym samym wyłącznie właściciele i zarządcy obiektów budowlanych, jako podmioty jedynie odpowiedzialne za utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym mogą być adresatami decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości dotyczących tego stanu uznanego przez organ jako zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub nieodpowiedni pod względem technicznym (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r. II OSK 2340/15, wyrok NSA z 6 lutego 2013 r. II OSK 1852/11 – CBOIS). Podobnie przyjmuje się w piśmiennictwie (por. Gliniecki Andrzej Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Dziwiński Robert, Ziemski Paweł, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II). W nowszym orzecznictwie prezentowane jest szersze ujęcie adresata takiej decyzji łączące możliwość kierowania nakazów z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane i możliwością legalnego "wejścia" na nieruchomość w celu usunięcia nieprawidłowości. Kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem regulacji nakładającej określone obowiązki jest doprowadzenie do wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r. II OSK 1791/17 LEX nr 2688540). Z podanych przyczyn kwestia winy, czy ewentualnych rozliczeń kosztów związanych z usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości pomiędzy współwłaścicielami obiektu, czy osobami trzecimi, jako bezpośrednimi sprawcami złego stanu technicznego obiektu nie należy do elementu sprawy administracyjnej, a co za tym idzie – nie ma znaczenia przy określaniu adresata decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 r., IV SA 472/00, Wspólnota 2002, nr 8, s. 51). Kwestie te mogą być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego. Rozłożenie ciężaru kosztów remontów i napraw, a także przeprowadzenia poszczególnych prac jest sprawą właścicieli bądź zarządców budynku, a w razie sporu – sprawą cywilną, a więc nienależącą do kompetencji organów nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 14 września 1999 r., II SA/Gd 1674/97, LEX nr 1684857; wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 czerwca 2000 r., II SA/Lu 398/99, LEX nr 656056). Kwestia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny jest wynikiem czyichkolwiek zaniedbań, oraz ewentualne ustalenie osoby winnej tych zaniedbań, nie ma w konsekwencji znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w budynku (wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 906/10, LEX nr 992661). Z podanych przyczyn zarzuty skargi wskazujące na winnych stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowym obiekcie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ prowadząc postępowanie administracyjne w omawianym trybie nie był uprawniony do badania nieprawidłowości w zabezpieczeniu budowy prowadzonej na działce sąsiedniej, które doprowadziły do uszkodzenia budynku, jak tego domagała się skarżąca. W konsekwencji nie sposób dopatrzeć się także uchybień w ocenie działania PINB przez organ odwoławczy. W świetle przedstawionych rozważań nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i – wbrew zarzutom skargi - dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia. [...]WINB w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.