VII SA/Wa 1550/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. N. i Z. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r, znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D. i Z. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek D. i Z. N. nieważności decyzji Głównego Architekta w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak: [...], Zakładowi Energetycznemu [...] pozwolenia na budowę linii WN - 110 kV [...] – [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...] Miejscowości R. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...], w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...] umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, w stosunku do którego toczy się postępowanie dotknięte jest przesłanką stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a.. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienioną w w/w przepisie jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99) oraz, że wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1274/08). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex Nr 165717). Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. , od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznik 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05). Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, że D. i Z. N. są właścicielami działek nr ew.[...] i [...] (dawniej działka nr ew. [...]) położonych w miejscowości R.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w [...] jedynie w części dotyczącej działki nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w części jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy dopuszczalne w świetle art. 104 § 2 k.p.a., zgodnie z którym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Postępowanie Wojewody [...] wszczęte w zakresie wykraczającym poza zakres interesu prawnego Wnioskodawców winno jednak zostać umorzone z przyczyn podmiotowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że działka nr [...], obr. [...] Wybudowanie uległa podziałowi na działki nr [...] [...] (kopia mapy ewidencyjnej w aktach), natomiast przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana wyłącznie na obszarze obecnej działki nr [...]. Wobec tego prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr [...] uznać należy za bezprzedmiotowe, a tym samym podlegające umorzeniu stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm. ) w pozwoleniu na budowę mogą być jednocześnie rozstrzygnięte sprawy urbanistyczne i architektonicznego zagospodarowania terenu inwestycji lub działki budowlanej. W tych wypadkach nie obowiązuje oddzielne uzyskanie rozstrzygnięć i zatwierdzeń, o których mowa w art. 21 ust. 3. Kontrolowana decyzja z 12 sierpnia 1987 r., została poprzedzona decyzją Głównego Architekta Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r., znak: [...], ustalającą miejsce i warunki realizacji oraz zatwierdzającej plan realizacyjny budowy linii WN-110 kV [...]- - [...] – [...]. Tym samym, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontrolowanej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Następnie organ wskazał na przepis art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia 15 lipca 1987 r. zezwolił na założenie, przeprowadzenie i utrzymanie na nieruchomościach prywatnych i państwowych linii energetycznej 110 kV na trasie [...] – [...] – [...], w tym na działce nr [...] w miejscowości R.. Tym samym decyzja Głównego Architekta Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak[...] w części dotyczącej działki nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał - zgodnie z § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.) pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowymi planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Decyzja Głównego Architekta Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak: [...] została wydana w oparciu o ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego województwa toruńskiego zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej rady Narodowej w [...] nr [...], który przewidywał wybudowanie przedmiotowej linii. Nie stwierdzono, aby ww. decyzja w części dotyczącej działki nr [...] w sposób rażący naruszała ustalenia ww. planu. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Głównego Architekta Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak: [...] nie została skierowana do poprzednich! właścicieli działki nr, [...] ani aktualnych właścicieli działek nr [...] i [...]. Decyzja administracyjna jest skierowana wyłącznie do stron dysponujących interesem bezpośrednim - weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja została skierowana wyłącznie do inwestora tj. Zakładu Energetycznego w [...] (zob. A. Matan, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega). Natomiast pozostałe strony postępowania, w tym właściciele działek przez które przebiega linia elektroenergetyczna dysponują prawami refleksowymi - decyzja oddziałuje na ich prawa i obowiązki, nie kształtując ich jednak w sposób bezpośredni. Organ podkreślił - pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania. Przesłanka wznowienia postępowania nie może zaś być podstawą. do stwierdzenia nieważności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1071/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. aktIOSKI828/07). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił też, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu ocenie podlega wyłącznie inwestycja w jej zaprojektowanym kształcie. Zarzuty dotyczące planowanej modernizacji linii pozostają bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu, odnośnie umiejscowienia przewodów elektroenergetycznych wchodzących w skład linii w odległości niespełna 4 m od budynków gospodarczych oraz 25 m od budynków mieszkalnych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że precyzyjne określenie w jakiej odległości przewody linii zostały zaprojektowane względem ww. budynków nie jest możliwe, bowiem nie zostały one zaznaczone na mapach ukazujących przebieg linii. Niemniej jednak z treści § 4 załącznika do zarządzenia Ministra Górnictwa i Energetyki z dnia 28 stycznia 1985 r. w sprawie szczegółowych wytycznych projektowania i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych w zakresie ochrony ludzi i środowiska przed oddziaływaniem pola elektromagnetycznego (Monitor Polski z 1985 r., Nr 3, poz. 24) wynika, że najmniejsza odległość między najbliższym przewodem linii elektroenergetycznej 110 kV (lub inną częścią pod napięciem) a częściami budynków niemieszkalnych powinna wynosić co najmniej 4 m, natomiast w przypadku pozostałych budynków (tj. mieszkalnych) powinna wynosić 14,5 m. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że usytuowanie przedmiotowej linii względem budynków gospodarczych i budynku mieszkalnego na działce odwołujących się nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił - decyzja Głównego Architekta Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak: [...] w części dotyczącej działki nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponadto została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. Tym samym należało odmówić stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr [...], obr. [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli D. i Z. N. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu administracyjnego, na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stwierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie zaistniała przesłanka o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano, że przepis obejmuje takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Zdaniem skarżących taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż decyzja Głównego Architekta Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r. kształtuje sytuację prawną wszystkich właścicieli nieruchomości, na których linia była lokalizowana. Tym samym ustalenie kręgu stron postępowania przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w [...] w oparciu o błędne ustalenia poczynione przez Naczelnika Miasta i Gminy [...] doprowadziło do uznania za stronę postępowania poprzedniego właściciela nieruchomości nr [...] obr. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - organ drugiej instancji prawidłowo określił przedmiot postępowania i zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz prawidłowo orzekł jak w sentencji decyzji. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Organ drugiej instancji prawidłowo poddał analizie kontrolowaną decyzję pod kątem wszystkich wad nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i słusznie ocenił, że decyzja nie jest obarczona żadną z nich. Wbrew zarzutom skargi kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym została prawidłowo skierowana do inwestora - Zakładu Energetycznego w Toruniu. Adresatem decyzji był zatem inwestor a skoro tak to nie zaistniała wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z nieważnością, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na nią określonych praw lub obowiązków. W dacie wydawania decyzji Głównego Architekta w [...] z dnia [...] sierpnia 1987 r., znak: [...], skarżący byli właścicielami działki objętej inwestycją, decyzji im nie doręczono. Tym samym skarżący, jako strony postepowania poprzedzającego wydanie ww. decyzji zostali pominięci w jego toku. Nie stanowi to jednak o ww. wadzie nieważnościowej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanka wznowieniowa nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji . Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).