VII SA/Wa 156/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania dokumentów z akt sprawy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], znak: [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 61a § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1261) po rozpatrzeniu zażalenia Pani J. P. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] W. z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] [...] w sprawie odmowy wydania z akt sprawy protokołu kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2014 r. dotyczącej warunków panujących w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W., utrzymał ww. postanowienie organu powiatowego w mocy. Postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. (dalej także "PWIS w W.") wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] marca 2014 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] w W. wpłynęła interwencja Pani J. P. dotycząca niewłaściwych warunków sanitarno-technicznych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W.. Przedmiotowy lokal interweniująca otrzymała po eksmisji z poprzedniego miejsca zamieszkania. W interwencji Pani J. P. domagała się wizji lokalu ze względu na szereg uciążliwości, m.in. na wydobywanie się szkodliwych oparów w przedmiotowym lokalu. Mając powyższe na względzie w dniu [...] kwietnia 2014 r. dokonano w ww. lokalu wizji, podczas której nie potwierdzono obecności szkodliwych substancji chemicznych. Zarządca został zobowiązany do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej prawidłowe funkcjonowanie instalacji wentylacyjnej w budynku przy ul. [...] w W. Z przedstawionego przez zarządcę budynku protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika, że przedmiotowy lokal nie był objęty przeglądem instalacji wentylacyjnej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w W. (dalej "PPIS w [...] w W.") zobowiązał zarządcę, tj. firmę Z. w W. do przedstawienia protokołu z przeglądu wentylacji w ww. lokalu. W odpowiedzi otrzymał notatkę z dnia [...] września 2014 r. z Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] W. z informacją, że Pani J. P. nie udostępniła lokalu do przedmiotowej kontroli. W dniu [...] sierpnia 2018 r. pani J. P. wystąpiła pismem z żądaniem wydania protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2014 r. PPIS w [...] w W. wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] [...] w sprawie odmowy wydania z akt sprawy protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2014 r. dot. warunków panujących w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W., na wniosek Pani J. P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Organ powiatowy argumentował to faktem, że Pani J. P. nie jest stroną w sprawie. Postanowienie to Pani J. P. odebrała osobiście w dniu [...] sierpnia 2018 r. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Pani J. P. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie PPIS w [...] w W., z zachowaniem ustawowego terminu. Strona w zażaleniu poinformowała, że "przedmiotowe postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie, iż skarżącej przysługuje w niniejszej sprawie status strony, ponieważ wbrew twierdzeniom organu skarżąca posiada interes prawny w niniejszej sprawie". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. rozpatrując zażalenie wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1261 z późn. zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach. PWIS w W. wyjaśnił, że udostępnienie akt sprawy będących w posiadaniu organu administracji odbywa się na mocy z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a przepis ten dotyczy wyłącznie stron postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Według PWIS w W. wnioskodawczyni, jako lokatorka mieszkania objętego kontrolą, niewątpliwie posiada interes faktyczny w przedmiocie postępowania. Interes faktyczny nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym, który musi wynikać wprost z konkretnego przepisu, definiującego prawa lub obowiązki osoby bądź podmiotu uznawanego za stronę postępowania administracyjnego. Organ drugiej instancji podkreślił, że w postępowaniu, którego częścią była kontrola z dnia [...] kwietnia 2014 r. wszczętym po zgłoszeniu interwencyjnym Pani J. P., podmiotem kontrolowanym, a tym samym stroną postępowania był zarządca nieruchomości [...] W. - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] W., ul. [...], [...], zobowiązany na mocy przepisów prawa do utrzymywania należytego stanu sanitarno-higienicznego na kontrolowanej nieruchomości. Pani J. P. uczestniczyła w czynnościach kontrolnych jako osoba udostępniająca lokal i miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska w przedmiocie prowadzonego postępowania (niezależnie od treści złożonej interwencji). W konsekwencji powyższego – zdaniem PWIS w W. –wnioskodawczyni nie służy prawo do uzyskania wglądu w akta sprawy (ani do wydania odpisów z akt sprawy), w której stroną był podmiot zarządzający nieruchomością. PWIS w W. posłużył się kryterium interesu prawnego, czyli możliwości uzyskania w postępowaniu uprawnień, bycia obciążonym obowiązkami wynikającymi z przepisu prawa materialnego regulującego sferę objętą postępowaniem. Dla ww. sprawy podmiotem jest wyłącznie właściciel/zarządzający nieruchomością. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się J. P. ("Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - obrazy art. 73 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżąca nie jest osobą, która ma prawo dostępu do akt postępowania administracyjnego, - obrazy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie faktów, niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Skarżąca wskazuje, że była najemcą lokalu położonego w W. przy ul. [...] m. [...]. To Ona złożyła do Inspektora Sanitarnego wniosek o przeprowadzenie kontroli w zajmowanym przez Nią lokalu. Kontrola została przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2014 roku. Nie otrzymała protokołu z tej kontroli, jak również nie otrzymała żadnej informacji, jakie zalecenia czy rozstrzygnięcia zapadły w postępowaniu wszczętym z Jej wniosku. Skarżąca wyjaśniła, że po przeprowadzeniu tej kontroli umowa najmu lokalu została rozwiązana, jednak do dnia dzisiejszego pozostaje w sporze z Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami, który chce obciążyć Skarżącą kosztami remontu tego mieszkania, w tym kosztami związanymi z doprowadzeniem lokalu do należytego stanu sanitarnego. Według Skarżącej, dla ochrony Jej praw niezbędne stało się przedłożenie do ZGN protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] kwietnia 2014 roku. Z tego powodu złożyła wniosek o wydanie z akt sprawy ww. protokołu. Dla Skarżącej całkowicie niezrozumiałe jest, dlaczego organ odmówił wydania tego dokumentu. Protokół kontroli sporządzony został w okresie, gdy Skarżąca była najemcą lokalu, w którym przeprowadzana była kontrola. Bez żadnych wątpliwości należy uznać, że miała interes w uczestniczeniu w takim postępowaniu w charakterze strony, jak również posiada interes w uzyskaniu odpisów dokumentów znajdujących się w aktach tego postępowania. Według Skarżącej, w sprawie o kontrolę stanu sanitarnego lokalu mieszkalnego niewątpliwie najemca posiada interes prawny - to przede wszystkim najemca jest zainteresowany w utrzymaniu właściwego stanu sanitarnego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał ponadto, że wnioskodawczyni, jako lokatorka mieszkania objętego kontrolą, niewątpliwie posiada interes faktyczny w przedmiocie postępowania. Interes faktyczny nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym, który musi wynikać wprost z konkretnego przepisu, definiującego prawa lub obowiązki osoby bądź podmiotu uznawanego za stronę postępowania administracyjnego. W postępowaniu, którego częścią była kontrola z dnia [...] kwietnia 2014 r. wszczętym po zgłoszeniu interwencyjnym Pani J. P., podmiotem kontrolowanym, a tym samym stroną postępowania był zarządca nieruchomości [...] W. - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...] W., zaś Pani J. P. uczestniczyła w czynnościach kontrolnych jedynie jako osoba udostępniająca lokal. Dla ww. sprawy podmiotem jest wyłącznie właściciel/zarządzający nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W., którym utrzymane w mocy zostało postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] W. z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] [...], w sprawie odmowy wydania z akt sprawy protokołu kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2014 r. dotyczącej warunków panujących w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. Ustalenia faktyczne w zasadniczej części nie są w sprawie kwestionowane, a wynika z nich, że przedmiotowa kontrola sanitarna przeprowadzona [...] kwietnia 2014 r. w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W., należącym do [...] W., w imieniu którego zarząd sprawuje Zakład Gospodarowania Nieruchomościami (ZGN) w [...] W., została zainicjowana wnioskiem Skarżącej, będącej ówcześnie najemcą przyznanego Jej lokalu socjalnego. Wskutek ww. kontroli, ZGN [...] W. został zobowiązany do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej prawidłowe funkcjonowanie instalacji wentylacyjnej w budynku przy ul. [...] w W., a następnie PPIS w [...] w W. zobowiązał zarządcę do przedstawienia protokołu z przeglądu wentylacji w ww. lokalu mieszkalnym nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2018 r. pani J. P. wystąpiła do PPIS w [...] w W. z żądaniem wydania protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2014 r., czego organy administracji sanitarnej odmówiły. Sporna jest zatem wyłącznie okoliczność, czy Skarżąca posiada interes prawny w powyższej sprawie, tj. czy może być uznana za stronę postępowania prowadzonego przez ww. organy w kwestii zachowania wymogów bezpieczeństwa w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W., którego najemcą była Skarżąca. Mając to na uwadze, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej "k.p.a."), jedynie strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 73 § 2 k.p.a., tylko strona postępowania może też żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przepis art. 28 k.p.a. przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stanowi art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. winien mieć zastosowanie także wtedy, gdy organ odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1081/08, Lex nr 516765). Trzeba w tym miejscu podkreślić, że interes prawny lub obowiązek prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi wynikać z przepisu prawa materialnego, będącego podstawą procesowej legitymacji strony. Pogląd powyższy potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r., (sygn. akt I SA 979/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 50), zgodnie z którym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 30 listopada 1993 r. (sygn. akt II SA 1783/93) do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym, to czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 (w tym także lit c) i ust. 2 ustawy, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać obiekt w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w tym w szczególności w zakresie wymagań dotyczących higieny, zdrowia i środowiska. Przepis art. 61 ust. 1 w powiązaniu z art. 66 Prawa budowlanego wyznacza zatem krąg podmiotów mających interes prawny (obowiązek) w postępowaniu prowadzonym na jego podstawie, ograniczając względem art. 28 k.p.a., pojęcie strony w tego rodzaju sprawach do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym istota interesu prawnego przejawia się w związku sytuacji prawnej danej osoby z konkretną normą prawa materialnego, która ma zastosowanie w danej sprawie administracyjnej i na podstawie której osoba ta budować może swe żądania kierowane do organu administracji. Interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, musi być osobisty, zindywidualizowany i realnie istniejący. Z faktu, że Skarżąca była i jest najemcą lokalu mieszkalnego nie można wywieść uprawnienia do bycia stroną w sprawie. Status prawny Skarżącej wobec wynajmującego (właściciela, zarządcy) regulowany jest odrębnymi przepisami prawa (najczęściej cywilnego) i ewentualnie umową, o ile została taka zawarta. To właściciele budynków, a nie najemcy lokali w nim się znajdujących, zarządzają swym majątkiem i decydują o jego losach. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 724/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2971/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 248/01; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, tutejszy Sąd jako trafne ocenia argumenty organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, że Skarżąca, będąc w owym czasie jedynie najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., posiadała wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny w przedmiotowej sprawie. Jest tak dlatego, że wszelkie czynności i obowiązki oraz wypływające z nich ewentualne nakazy i zakazy wynikające z przepisów Prawa budowlanego i innych w zakresie sanitarno-higienicznym, mogły być bowiem kierowane wyłącznie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a nie do Skarżącej, którą z tymi podmiotami łączył li tylko stosunek najmu lokali w ww. budynku. W ocenie Sądu, Skarżąca, wskazując na potrzebę uzyskania odpisu protokołu kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2014 r. w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W., bez wątpienia dokonała niewłaściwej drogi uzyskania dostępu do ww. dokumentu, ale nie oznacza to, że jest Ona pozbawiona możliwości powoływania się na ten akt, jako środek dowodowy. I tak np. w innych postępowaniach prowadzonych z udziałem Skarżącej, po wskazaniu przez nią dowodu z danego dokumentu podmiot prowadzący postępowanie (np. organ administracyjny, organ ścigania, sąd) będzie mógł dowód z niego przeprowadzić, żądając akt, czy odpisu od dysponenta - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1426/13). Z przedstawionych względów, tutejszy Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienia organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie naruszają art. 73 § 1 i § 2 w związku z art. 28 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również w działaniu ww. organów naruszenia innych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., co zarzucono w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.