VII SA/Wa 1564/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. i K. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. i K. P. kwotę 1370 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1564/07 UZASADNIENIE Starosta G. decyzją z dnia {...] maja 2005r., Nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 718 z późn. zm., zwana dalej Prawem budowlanym) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej Kpa) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i S. J. pozwolenia na budowę polegającą na dokończeniu realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. 2 położonej przy ul. R. [...] w G. M. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i M. P. podnosząc zarzut, iż zatwierdzonym projektem zezwolono na rozbudowę uprzednio zalegalizowanego budynku gospodarczego, którego przeznaczenie zostało zmienione na budynek mieszkalny. Zalegalizowany budynek jest usytuowany w odległości mniejszej niż 1,5 m. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2005r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 2 Kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może być wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem Wojewody M. analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej przez nich inwestycji. Roboty budowlane, objęte pozwoleniem na budowę dotyczą prac wewnątrz budynku i prace te w żaden sposób nie wpływają na sytuację skarżących. Obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w obrębie działki należącej do inwestorów, zatem odwołujący się nie mają przymiotu strony w sprawie. W ocenie organu II instancji dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia odległości od granicy działki związane z prowadzeniem prac na podstawie innych rozstrzygnięć. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i K. P. podnosząc zarzut naruszenia art. 136 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu poczynienia ustaleń faktycznych, co do okoliczności, na które skarżący się powoływali, a które świadczą o tym, że mają oni interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę wydanego na rzecz B. i S. J. Nadto podnieśli zarzut naruszenia art. 7 Kpa, art. 8 Kpa i art. 10 Kpa poprzez ich niezastosowanie, gdyż od kilku lat trwa konflikt i wszystkie decyzje wydane na rzecz inwestorów zostały uchylone przez sądy administracyjne jako niezgodne z prawem. Zdaniem M. i K. P. naruszony został też art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie ustalenia pełnego obrazu stanu faktycznego i niewłaściwe zastosowanie art. 28 Kpa. Skarżący podnieśli także, że w innych postępowaniach byli uznawani za stronę postępowania, dlatego że rozbudowa była prowadzona sprzecznie z prawem budowlanym. W skardze z dnia [...] listopada 2005r. M. i K. P. podnoszą, że inwestycja niekorzystnie oddziałuje na ich nieruchomość, bowiem inwestor wbudował do kominów rury azbestowe, których stosowanie w budownictwie jest zabronione. Zdaniem skarżących zatwierdzony decyzją Nr [...] projekt budowlany legalizuje istnienie dokonanej samowolnie przebudowy i nadbudowy części budynku bezpośrednio przylegającej do granicy działki. Tym samym legalizuje zmianę przeznaczenia części budynku z gospodarczego na mieszkalną. M. i K. P. twierdzą też, że art. 28 Prawa budowlanego nie może pozbawiać ich możliwości zweryfikowania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż naruszałoby to podstawowe zasady sytemu prawnego. Ponadto skarżący podnieśli, że decyzja o pozwoleniu na budowę winna odnieść się także do wyroku sądu administracyjnego, sygn. akt 7/IV SA 1722/03. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym dnia 3 kwietnia 2006r., w sprawie VII SA/Wa 12/06 oddalił skargę wniesioną przez M. i K. P., uznając zaskarżoną decyzję Wojewody M. za prawidłową, gdyż nie można postawić jej zarzutu naruszenia prawa i to zarówno procesowego, jak i materialnego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż rodzaj robót budowlanych, na które udzielono pozwolenia w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki skarżących, a zatem nie mają oni interesu prawnego by uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących tych robót. Nie mogą więc być stroną w takim postępowaniu. Sąd za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 136 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Materiał dowodowy w postaci projektu znajduje się w aktach sprawy. To zakres robót objętych projektem określa, czy skarżący mogą być stroną postępowania. To czy dany podmiot może być stroną postępowania ustalane jest dla danej, konkretnej sprawy. Dlatego okoliczność, że w innych postępowaniach skarżący byli uznani za stronę postępowania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 1722/03 nie mają zdaniem Sądu znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tylko art. 28 Kpa dla określenia, czy dany podmiot może być stroną postępowania. W ocenie Sądu I instancji bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 28 Kpa, gdyż w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę istnieje przepis szczególny określający, kto może być stroną postępowania. Za niezasadne Sąd uznał także stwierdzenie, że pozwolenie na budowę stanowi legalizację samowoli budowlanej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości legalizacji samowoli budowlanej poprzez wydanie pozwolenia na budowę. Legalizacja samowoli budowlanej jest szczegółowo uregulowana w wymienionej ustawie i jest ona dokonywana w odrębnym postępowaniu i przez specjalnie powołane do tego organy nadzoru budowlanego. Kwestie usytuowania budynku i jego odległości od granicy zostały rozstrzygnięte w innych postępowaniach. Odległości ściany budynku od granicy mogą być kwestionowane poprzez zaskarżenie decyzji, która rozstrzyga o lokalizacji takiej ściany. Pozwolenie na budowę nie rozstrzyga o usytuowaniu ściany budynku. Powyższy wyrok na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez M. i K. P. był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który po rozpoznaniu sprawy wyrokiem wydanym dnia 12 czerwca 2007r. w sprawie II OSK 891/06 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrzenie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem – lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.219 i n.). Naczelny Sąd Administracyjny uchylając rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006r. stwierdził, iż przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd II instancji wskazał, że krąg podmiotów uznanych z stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa co oznacza, że ten przepis Kpa nie ma zastosowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadzone zostało znaczące ograniczenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Ustawodawca dokonał tego wskazując, po pierwsze kategorię podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony oraz po drugie, definiując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, w celu określenia przy jego pomocy w sposób szczególny na potrzeby prawa budowlanego treści interesu prawnego podmiotów, które do występowania w postępowaniu są uprawnione. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem posiada legitymację do występowania jako strona postępowania, możliwe jest na podstawie przepisów techniczno – budowlanych zawierających regulacje odnoszące się do innych obiektów budowlanych i granic nieruchomości. Podzielając w pełni stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny i rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Sąd uznał, że bez względu na zakres prac objętych pozwoleniem na budowę, pozwolenie na budowę dotyczy dokończenia budowy budynku. Budowa budynku to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), zatem niezasadne jest twierdzenie, że rodzaj robót budowlanych, na który udzielono pozwolenia na budowę w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki skarżących. Wobec powyższego organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien przede wszystkim zbadać czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę do czego niezbędnym jest ustalenie odległości całego realizowanego obiektu budowlanego od nieruchomości sąsiedniej, której właścicielami są skarżący. W kontekście w/w wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przede wszystkim przypomnieć organowi ponownie orzekającemu w przedmiotowej sprawie, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 140 Kpa organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art. 7 Kpa, art. 77 Kpa, art. 80 Kpa. Organ odwoławczy ma również możliwość na podstawie art. 136 Kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Sąd po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdza, iż organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku, na podstawie kompletnego materiału dowodowego, czym dopuścił się naruszenia Kpa tj. art. 7, art. 77, art. 80, i art. 136 w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.