VII SA/Wa 1597/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi H. Z. i A. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania H. Z. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r. odmawiającą uchylenia -w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji z [...] kwietnia 2017 r. utrzymującej w mocy w decyzję PINB w C. z [...] listopada 2016 r. nakazującą H. Z., A. Z., B. C. i M. C. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przy ulicy S. (dz.) w R. Organ wskazał, że H. Z. i A. Z. wnieśli o uchylenie ww. podając, że oczyszczalnia jest "niezbędna do życia w czystości", a za uchyleniem decyzji przemawiają "prawidłowo pojęty interes społeczny i słuszny interes strony. Po przytoczeniu art. 155 k.p.a. organ wyjaśnił, że przez "nabycie prawa" należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Następnie podkreślił, że decyzja o nakazie rozbiórki kształtuje sytuację prawną strony poprzez określenie treści i zakresu obowiązku, a więc jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. Zmianie w trybie art. 155 k.p.a. mogą ulec jedynie decyzje niewadliwe, uznaniowe - przy wydaniu których organ ma do wyboru gamę rozstrzygnięć, a każde jest zgodne z prawem. Nie jest to możliwe w przypadku decyzji związanej, która nie daje organowi wyboru rozstrzygnięcia. W tej sprawie decyzją z [...] kwietnia 2017 r. organ wojewódzki utrzymał w mocy decyzję PINB w C. z [...] listopada 2016 r., nakazującą - na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego - rozbiórkę samowolnie wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków. Art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji nakładających kary za delikty administracyjne, a więc sankcje za naruszenie nakazów czy zakazów wynikających z przepisów prawa. Organ dodał, że ww. decyzja zmierza do przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę obiektu. Uwzględnienie słusznego interesu skarżących, powodowałoby niezgodność z prawem. W interesie społecznym leży wykonanie ww. obowiązku. Skargę na powyższą decyzję złożyli H. Z. i A. Z. podnosząc, że okoliczności zmusiły ich do wybudowania oczyszczalni ścieków, gdyż nie ma możliwości przyłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej, bowiem ścieki nie popłyną wbrew grawitacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaznaczyć na wstępie trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r. odmawiającą uchylenia - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzji z [...] kwietnia 2017 r. utrzymującej w mocy w decyzję PINB w C. z [...] listopada 2016 r. nakazującą rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków na opisanej nieruchomości. Rozważania należy zatem poprzedzić wskazaniem, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w nim warunków. Jednym z nich jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. W rozpatrywanej sprawie ocenie organów podlegało więc przede wszystkim to, czy w ogóle dopuszczalna była zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej, na mocy art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, rozbiórkę ww. przydomowej oczyszczalni ścieków. Badaniu organów na tej podstawie prawnej nie mogły być zatem poddane decyzje nakazujące rozbiórkę, jak ma to miejsce w postepowaniu zwyczajnym. Trybu, o którym mowa w z art. 155 k.p.a., nie można bowiem traktować jako służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. (zob. wyroki NSA z 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2507/18; z 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1088/17 oraz z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 254/17, dostępne w CBOSA). Należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w świetle art. 155 k.p.a. nie jest możliwa zmiana decyzji, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji na mocy art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym dopuszcza "luz decyzyjny". Tylko w ramach tego "luzu" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W sytuacji zaś gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że opisane wyżej decyzje nie miały charakteru uznaniowego, zostały bowiem wydane w przedmiocie nakazu rozbiórki. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek negatywnych do zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych - czy to na podstawie art. 48, art. 49b, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie dysponuje żadnym "luzem decyzyjnym". Uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie decyzji ze względu na interes strony – jak tego domagali się skarżący - prowadziłoby do całkowitej sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w powołanych wyżej przepisach. Z podanych przyczyn zbędne było badanie wystąpienia pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 155 k.p.a., bowiem niespełnienie choćby jednej z nich stanowi przeszkodę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w omawianym trybie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.