VII SA/Wa 1611/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez B. Z. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. B. Z. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego w [...] o sprawdzenie legalności budowy reklamy na działce o nr ewid. [...] i [...] w [...], u zbiegu ulic [...] i [...]. W dniu [...] stycznia 2014 r. PINB w [...] przeprowadził czynności kontrolne na ww. działkach, w wyniku czego stwierdził, że przystąpiono do budowy reklamy. W dniu kontroli na wskazanych działkach wykonane były stopy fundamentowe zalane równo z poziomem gruntu oraz wbetonowane w nie słupy stalowe z profilami zamkniętymi. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów stwierdzono, że reklama wykonana będzie zgodnie ze zgłoszeniem, jakie inwestor dokonał w Starostwie Powiatowym [...]w dniu [...] listopada 2013 r., a które to rozpatrzono pozytywnie. Wskazano przy tym na długość reklamy ok. 15 m oraz na wysokość słupów ok. 4,3 – 4,6 m od poziomu ławy. I dalej, pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB w [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu w przedmiocie legalności przystąpienia do wykonywania robót budowlanych związanych z budową reklamy, a decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne w ww. sprawie. Wskazał w uzasadnieniu decyzji, że prowadzone roboty budowlane związane z budową reklamy nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, a w związku z tym należało orzec jak w sentencji. Odwołanie od tej decyzji wniosła B.Z. wskazując, iż organ dokonał błędnej kwalifikacji robót budowlanych, albowiem nie mieszczą się one w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, bo nie polegają na instalowaniu tablicy czy urządzenia reklamowego. Podniosła w efekcie, że organ usankcjonował wykonanie w warunkach samowoli budowlanej wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego o wym. 18 m x 5,50 m usytuowanego w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią (stanowiącą jej własność). W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. M. L. – inwestor, w związku z ww. odwołaniem B. Z., wyraził zgodę na uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania. W konsekwencji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]marca 2014 r. znak [...], działając na podstawie art. 132 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu podał, że nie wszystkie robot budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych objęte są zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przyjętym przez ustawodawcę wyznacznikiem uzasadniającym wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest wyłącznie przedmiot robót budowlanych, tj. tablice i urządzenia reklamowe, ale zakres prac wykonywanych przy wznoszeniu tablic i urządzeń reklamowych. Z tego względu obowiązek zgłoszenia dotyczy jedynie robót polegających na ich instalowaniu, roboty budowlane, które nie polegają na instalowaniu tablicy lub urządzenia reklamowego lecz na wykonaniu urządzenia, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagają pozwolenia na budowę. Zasadnicze w tym przypadku są parametry techniczne urządzenia, a zwłaszcza jego wielkość i sposób związania z gruntem. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej będącej w budowie tablicy reklamowej zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ewid. [...] u zbiegu ulicy [...] i [...] w [...], bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, postanowił wstrzymać M.L. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową tablicy reklamowej na ww. działce o nr ewid. [...] w [...] oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia: -inwentaryzacji geodezyjnej wykonanej przez uprawnionego geodetę, oraz -inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną wykonaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Organ wskazał przy tym, że z uwagi na to, iż przedmiotowa tablica reklamowa jest zlokalizowana w pobliżu sieci wodociągowej, należy dokonać uzgodnienia z właścicielem tej sieci. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał na przebieg postępowania oraz podał, iż przedmiotowa tablica reklamowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to zostało zaskarżone przez B. Z., która we wniesionym zażaleniu zarzuciła, iż fakt realizacji inwestycji na podstawie zgłoszenia nawet przy milczącej zgodzie organu architektoniczno-budowlanego w sytuacji, gdy inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, nie pozbawia organu nadzoru budowlanego możliwości podejmowania czynności wynikających z jego kompetencji. Wskazała, iż sprawa wymagała załatwienia w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie w trybie przewidzianym w art. 50 tej ustawy. Podniosła bowiem, iż inwestor dopuścił się w niniejszej sprawie samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu tego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, a w szczególności z protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2014 r. wynika, że inwestor prowadzi roboty budowlane przy budowie tablicy reklamowej na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia [...] listopada 2013 r. W związku zaś z faktem, że na realizację przedmiotowego nośnika reklamowego z uwagi na jego gabaryty oraz konstrukcję wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie jedynie skuteczne zgłoszenie stwierdził, że w sprawie zastosować należało przepisy trybu naprawczego - art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Powołując się na bogate w tej materii orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, iż od sytuacji legalizacji samowoli budowlanej odróżnić należy sytuację, gdy obiekt budowlany realizowany jest na podstawie zgłoszenia, od którego właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie. Wówczas nie można uznać, że obiekt budowlany był realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego. Stąd też w tego rodzaju sytuacji nie ma podstaw do zastosowania trybu wynikającego z ww. przepisu. Legalizacja takiego obiektu możliwa jest jednak wówczas na podstawie art. 50 i art. 51 tej ustawy. W związku bowiem z tym, że inwestor legitymował się skutecznym zgłoszeniem, miał prawo realizować inwestycję w miejscu wskazanym w zgłoszeniu. Organ stwierdził, że nawet jeśli potraktować zgłoszenie z dnia [...] listopada 2013 r. jako naruszenie prawa, to nie można niweczyć skutku prawnego wynikającego z braku sprzeciwu organu, ponieważ brak sprzeciwu przy zgłoszeniu pełni tę samą rolę co decyzja o pozwoleniu na budowę, czyli zezwala na rozpoczęcie wskazanych w zgłoszeniu prac budowlanych. W efekcie organ odwoławczy stwierdził, iż w okolicznościach sprawy organ powiatowy słusznie zastosował instytucję wstrzymania robót budowlanych. Ponadto, prawidłowo zobowiązał inwestora do przedłożenia stosownej dokumentacji technicznej, która to pozwoli na zbadanie, czy wykonane prace są zgodne z przepisami oraz, czy zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną. W skardze do Sądu na ww. postanowienie organu wojewódzkiego, skarżąca – B. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organy orzekające nie wzięły pod uwagę w sprawie, że dotyczy ona inwestycji, która wymagała pozwolenia na budowę, którego to inwestor nie uzyskał. Wskazała więc, iż sprawa winna być prowadzona w innym trybie, właściwym dla samowoli budowlanej. Zarzuciła przy tym stronnicze i nierzetelne przeprowadzenie postępowania. Wskazała także, że inwestor choć dokonał zgłoszenia robót, to realizował inwestycję niezgodnie z tym zgłoszeniem, w zakresie ilości, wysokości i sposobu osadzenia słupów konstrukcji nośnej. Podniosła, iż roboty winny być natychmiast wstrzymane, a następnie winna być wydana decyzja nakazująca rozbiórkę zaczętej i niedokończonej samowoli budowlanej. Skarżąca zarzuciła przy tym naruszenie art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji technicznej. Podstawę materialnoprawną tych orzeczeń stanowiły przepisy art. 50 Prawa budowlanego. Sprawa dotyczy zaś budowy tablicy reklamowej na działce o nr ewid. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, iż inwestor – M. L. w dniu [...] listopada 2013 r. dokonał w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia robót budowlanych polegających na "ustawieniu 3 tablic informacyjnych". Wskazał w tymże zgłoszeniu, że każda tablica wykonana będzie z profili zamkniętych, a ramy tablic mają mieć wymiary 6 m x 4 m. Całkowita wysokość tablic od gruntu została określona przez inwestora na 5,50 m. Wskazane zgłoszenie zostało przyjęte przez organ architektoniczno-budowlany bez sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Termin rozpoczęcia robót wyznaczono na dzień [...] grudnia 2013 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. B. Z. wniosła o sprawdzenie legalności tej inwestycji, co spowodowało podjęcie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych. Odbyły się one w dniu [...] stycznia 2014 r. Z protokołu z tych czynności wynika, że inwestor przystąpił do realizacji zamierzenia objętego ww. zgłoszeniem. W dacie kontroli roboty nie były zakończone. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia, w tym parametry techniczne realizowanego obiektu i sposób jego wykonywania, organy orzekające w sprawie przyjęły, iż przedmiotowe zamierzenie wymagało uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę, polega bowiem na budowie obiektu. Dlatego też organ I instancji uznał, że do tego rodzaju robót nie mógł mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Organ ten uchylił więc (w trybie przewidzianym w art. 132 k.p.a. i po rozpatrzeniu odwołania B. Z.) własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie (v. decyzja z dnia [...] marca 2014 r.), a następnie orzekł o wstrzymaniu robót i nałożeniu obowiązku przedłożenia koniecznej dla oceny inwestycji dokumentacji technicznej (v. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r.). Zastosował przepisy art. 50 Prawa budowlanego, a organ II instancji rozstrzygnięcie to uznał za prawidłowe (v. zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2014 r.), przyjmując, iż okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie trybu naprawczego. Ocenę tę Sąd orzekając w sprawie w pełni podziela, zgadzając się z organami orzekającymi co do tego, iż tryb z art. 50 Prawa budowlanego ma zastosowanie m. in. w sytuacji, gdy inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia (tj. takiego, od którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu), jednakże realizacja obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzuty skargi dotyczyły tylko tej materii i, w ocenie Sądu, w całości należało uznać je za nieuzasadnione. Wskazać przy tym w pierwszej kolejności należy, iż w sprawie nie ma sporu co do kwalifikacji wykonanych i nadal nie zakończonych robót budowlanych. Zgodził się z nią także inwestor, poprzez wyrażenie zgody na uchylenie zapadłej w tej sprawie decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania. Jak zaś zgodnie przyjęto, sprawa dotyczy budowy wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a przesądzają o tym gabaryty tego obiektu (o wysokości 5,5 m i wymiarach tablic - 4m x 6 m) oraz sposób jego realizacji, w tym – związania z gruntem. Ze zgłoszenia, jak również z protokołu czynności kontrolnych wynika, że posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonych nośników i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu ich ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupów z tablicami uniemożliwiającą łatwe ich przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (słupy z profili zamkniętych, osadzone w gruncie i zabetonowane). Dostrzec przy tym trzeba, iż w kwestii "związania obiektu budowlanego z gruntem" Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się wskazując, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Zwracał również uwagę, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10). Zatem, sprawa bezspornie dotyczyła obiektu, na którego realizację wymagane było uzyskanie ostatecznego pozwolenia na budowę, stosownie do zasady uregulowanej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Rozpoczęta inwestycja nie polegała bowiem na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Inwestor wskazanej powyżej decyzji nie uzyskał. Niemniej dokonał zgłoszenia, a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W tej sytuacji prawidłowo przyjęto, że inwestorowi nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Prawidłowo też przyjęto, że w takiej sytuacji konieczne i prawidłowe jest wszczęcie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Roboty budowlane prowadzone były bowiem wprawdzie zgodnie ze zgłoszeniem (przyjętym bez sprzeciwu organu), ale nieprawidłowym, wobec brzmienia art. 29 omawianej ustawy. Sytuację tę normuje zaś art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który to wskazuje, iż tryb naprawczy (uregulowany w art. 50-51 omawianej ustawy), ma zastosowanie w przypadku robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Przewiduje on w takiej sytuacji obowiązek wstrzymania robót budowlanych, daje jednocześnie możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (v. art. 50 ust. 1 i ust. 2). Powoduje też (wobec brzmienia art. 50 ust. 1 pkt 3), iż do robót (będących budową), prowadzonych zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem, nie ma zastosowania regulacja art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w analizowanym przypadku brak było możliwości zarzucenia inwestorowi działania w warunkach samowoli budowlanej. Dokonał on zgłoszenia, a milcząca zgoda organu architektoniczno-budowlanego uprawniała go do rozpoczęcia inwestycji. Nie oznacza to jednak (wobec przytoczonych powyżej okoliczności), że w sprawie nie występowała potrzeba ingerencji organu nadzoru budowlanego. Organ ten ma obowiązek sprawdzić wykonane prace i doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, a to w ramach ww. art. 50-51 Prawa budowlanego. Reasumując, Sąd nie stwierdził, aby postępowanie w sprawie prowadzone było w wadliwym trybie. Dlatego też nie podzielił zarzutów skargi, w tym zarzutu dotyczącego art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, jak i zarzutów procesowych – wskazujących na błędne poczynienie ustaleń, w tym nie wzięcie pod uwagę, że inwestor odstąpił od zgłoszenia. W kontekście tych ostatnich zarzutów Sąd zauważa, że zgłoszenie dotyczyło realizacji trzech tablic o wymiarach 6 m x 4 m, na działkach [...] i [...] w [...], i taka też inwestycja o wskazanych parametrach, została przez inwestora (w podanym w zgłoszeniu miejscu) rozpoczęta. Potwierdza to m. in. złożona przez inwestora do akt sprawy (już na skutek wykonania kontrolowanych w tej sprawie postanowień) dokumentacja techniczna. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.