VII SA/Wa 1627/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, (zwany dalej GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania E. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej jako [...] WINB) z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że [...] WINB, po wszczęciu na wniosek E. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] września 2006r. znak: [...] wydanej na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazującej E. W. rozbiórkę ogrodzenia na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...], w granicy z działką nr ewid. [...], stanowiącą pas przylegający do drogi (ul. [...]). GINB przedstawił instytycję stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Z akt wynika, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ nadzoru budowlanego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 16 grudnia 2005r. W protokole oględzin stwierdzono, że działka nr ewid. [...] stanowiąca własność E. W. ogrodzona jest płotem wykonanym w granicy działki, z przęseł stalowych na podmurówce. Część ogrodzenia o długości 39,98 m graniczy z działką nr ewid. [...] stanowiącą drogę (ul. [...]), a część o długości 32,82 m z działką nr [...] stanowiącą pas przylegający do drogi (ul. [...]). Część ogrodzenia o dł. 39,98 m została wykonana na bazie istniejącego wcześniej ogrodzenia. Pozostałą część ogrodzenia w związku z przesunięciem w głąb działki (pod wydzielenie drogi) wykonano jako nową w nawiązaniu do istniejącej wcześniej części. Całość prac budowlanych związanych z ogrodzeniem wykonano w 2002r. bez zgłoszenia, po ustnym uzgodnieniu z gminą. Z kolei w dacie budowy części ogrodzenia obowiązywał przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowił, że "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m (...)." Sporne ogrodzenie znajduje się od strony drogi i inwestor miał obowiązek dokonania zgłoszenia we właściwym organie, czego nie uczynił. W związku z czym zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 49b ustawy Prawo budowlane, w myśl którego "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo treści wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Jednakże organ administracji przed ewentualnym orzeczeniem nakazu rozbiórki zobligowany jest przeprowadzić postępowanie legalizacyjne obiektu. Postępowanie to ma na celu ustalić, czy dany obiekt budowlany po spełnieniu określonych przesłanek określonych w art. 49 b ust. 2 może zostać zalegalizowany, czy też - konieczne będzie nałożenie nakazu rozbiórki. W tym celu zgodnie z art. 49b ust. 2, organ postanowieniem wstrzymuje roboty budowlane oraz nakłada się na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4, 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu, 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 2, zastosowanie znajduje przepis ust. 1, tzn. wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Z akt wynika, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...] PINB dla powiatu [...], działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał właścicielowi E. W. wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia o dł. 32,98 m w granicy z działką nr ewid. [...] stanowiącą pas przylegający do drogi (ul. [...]) i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: - zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - projektu zagospodarowania działki. W wyznaczonym terminie, jak również po jego upływie, inwestorka nie wykonała obowiązku wynikajacego z postanowienia i nie przedłożyła dokumentów. Wobec nie wykonania obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, PINB dla powiatu [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał E. W. rozbiórkę spornego ogrodzenia. Skoro inwestorka nie przedłożyła dokumentów niezbędnych do legalizacji ogrodzenia, rezygnując tym samym z postępowania legalizacyjnego prawidłowe było orzeczenie o nakazie rozbiórki spornego ogrodzenia. Decyzja GINB z dnia [...] maja 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. W.. Skarżąca podniosła w skardze, że zarówno [...] WINB, jak i GINB nie wzieli pod uwagę jej argumentacji przytoczonej w odwołaniu, że sporne ogrodzenie istniało na tej działce przed jej nabyciem przez skarżącą tj. przed dniem 14 grudnia 2001 r. Poprzedni właściciel działki, kierując się interesem społecznym, zgodził się na dobrowolne przekazanie pasa gruntu o szerokości 2 m na poszerzenie drogi. Jeszcze przed zatwierdzeniem projektu podziału działki – tj. przed dniem 12 listopada 2001 r. poprzedni właściciel przestawił istniejący już płot o szerokość przekazanego pasa gruntu. W momencie nabycia przez skarzącą przedmiotowej nieruchomości ogrodzenie zewnętrzne na podmurówce już na niej istniało, co więcej - w ogrodzeniu tym umieszczono skrzynkę z przyłączem energii elektrycznej dla budowanego przez skarżącą budynku mieszkalnego. Podniosła, że jej nieruchomość położona jest na terenie wsi, a w warunkach wiejskich każda posesja jest ogrodzona, albowiem ogrodzenie nie tylko rysuje granice nieruchomości w terenie, ale również uniemożliwia łatwe wtargnięcie na teren posesji osób trzecich i dzikich zwierząt. Ponadto ogrodzenie ma estetyczny charakter i jest znakomicie wkomponowane w otaczający teren. Z racji odstąpienia sąsiedniej nieruchomości przez uczestnika postępowania L. S. Gminie [...], nieruchomość skarżącej graniczy obecnie wyłącznie z drogą gminną (stanowiącą własność Gminy [...]), która to gmina nie zgłasza w stosunku do skarżącej żadnych pretensji w związku z istnieniem ogrodzenia. Nadto skarżąca podkreśliła, że potrzeba zgłoszenia realizacji inwestycji w postaci budowy ogrodzenia, które stało już wcześniej w tym samym miejscu, obowiązywałaby, jeżeli przedmiotowy obiekt realizowany byłby w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej. Przedmiotowe ogrodzenie istniało przed zatwierdzeniem planu podziału działki, po którym to podziale powstała działka stanowiąca drogę publiczną. W związku z tym przedmiotowe ogrodzenie nie graniczyło wcześniej i nie graniczy w chwili obecnej bezpośrednio z drogą publiczną, gdyż całości znajduje się w obrębie jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), (zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla powiatu [...] z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] nakazującej E. W. rozbiórkę ogrodzenia na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], gm. [....], w granicy z działką nr ewid. [...], stanowiącą pas przylegający do drogi (ul. [...]). W tym miejscu przypomnieć należy, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r., II SA 456/98). Dodać też trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA W-wa z dnia 21 lutego 2006r., II OSK 544/05, LEX nr 298465). Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. Zasadę tą należy pojmować szeroko, podejmując czynności dowodowe i analityczne weryfikujące legalność badanego aktu pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 §1 kpa. PINB dla powiatu [....] ustalił, że działka nr ewid. [...] bedąca własnością skarżącej ogrodzona jest płotem wykonanym w granicy działki, z przęseł stalowych na podmurówce. Część ogrodzenia o długości 39,98 m graniczy z działką nr ewid. [...] stanowiącą drogę (ul. [...]), a część o długości 32,82 m z działką nr [...] stanowiącą pas przylegający do drogi (ul. [...]). Część ogrodzenia o dł. 39,98 m została wykonana na bazie istniejącego wcześniej ogrodzenia. Pozostałą część ogrodzenia w związku z przesunięciem w głąb działki (pod wydzielenie drogi) wykonano jako nową w nawiązaniu do istniejącej wcześniej części. W niniejszej sprawie zarówno GINB jak i [...] WINB bezkrytycznie przyjęły, że do budowy spornego ogrodzenia miał zastosowanie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a więc, że ogrodzenie ma charakter budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z art. 30 ust. 1 pkt 2 obowiązującego w dacie wydawania decyzji przez PINB dla powiatu [...] wynika, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m (...). Budowę ogrodzenia, spełniającego warunki z ww. przepisu, bez stosownego zgłoszenia należy uznać za samowolę budowlaną. Sporne ogrodzenie usytuowane jest od strony drogi publicznej i podlega procedurze zgłoszenia określonej w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego w sprawie nie została wyjaśniona kwestia charakteru spornego ogrodzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd w myśl, którego ogrodzenia w zależności od stanu zastanego na działce uznaje się za urządzenia budowlane (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), lub za budowle (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). W wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 650/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł, że ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem budowlanym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Z kolei w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1792/10 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącym już na działce zabudowaniami. Realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej, w tej ostatniej sytuacji powstaje bowiem obiekt, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zrealizowany mur, będący ogrodzeniem, wzniesiony na działce już zabudowanej ma charakter urządzenia technicznego, co pozwala na zastosowanie w sprawie trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z kolei na odmienny charakter ogrodzenia wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1113/07 zajął stanowisko, że mimo treści art. 3 ust. 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie zawsze ogrodzenie może być traktowane jako urządzenie budowlane związane z innymi obiektami. Możliwe jest także przyjęcie, że ogrodzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany, nie będący urządzeniem budowlanym związanym z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego kontrolując decyzję o nakazie rozbiórki bezkrytycznie przyjęły, że sporne ogrodzenie ma charakter budowli, pomimo, że skarżąca podnosiła już wcześniej fakt zabudowy działki i istnienia ogrodzenia. W związku z powyższym organy nie ustaliły, czy decyzja PINB dla powiatu [...] z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] nakazująca E. W. rozbiórkę ogrodzenia na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], gm. [...], w granicy z działką nr ewid. [...], stanowiącą pas przylegający do drogi (ul. [...]) została wydana we właściwym trybie postępownaia legalizacyjnego. Podstawą prawną tej decyzji jest art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie do budowy obiektu budowlanego. W stosunku do spornego ogrodzenia niewyjaśniona jest kwestia, czy jest ono samodzielnym obiektem budowlanym, czy urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). W takiej sytuacji ogrodzenie nie stanowiłoby samodzielnego obiektu budowlanego do którego miałyby zastosowanie przepisy art. 49b Prawa budowlanego. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu byłaby konieczność przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Należy bowiem zauważyć, że art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego dotyczą obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych. W przepisach tych mowa jest o budowie i wybudowaniu obiektów budowlanych lub ich części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. A zatem wszystkie pozostałe przypadki prowadzenia robót budowanych w warunkach samowoli budowlanej kwalifikują się do wykonywania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia z art. 50 ust. 1 pkt 1 i zastosowanie znajduje tu tzw. "postępowanie naprawcze" uregulowane w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Podsumowując dokonane rozważania należy wskazać, że GINB przedwcześnie przesądził o legalności i prawidłowości nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia i potraktował je jako obiekt budowlany o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego podczas, gdy kwestia charakteru ogrodzenia nie została prawidłowo wyjaśniona przez terenowe organy nadzoru budowlanego. W konsekwencji również przedwczesna była ocena, czy weryfikowana w trybie nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 kpa. Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze GINB ustali w pierwszej kolejności (również z ewentualnym zastosowaniem art. 136 kpa) czy sporne ogrodzenie miało charakter obiektu budowlanego czy urządzenia, a następnie dokona ponownej oceny, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] września 2006r. znak: [...] dotknięta jest wadą nieważności. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.