VII SA/Wa 165/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nakazał A. W. (dalej: "skarżący") rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 2,65 m x 7,70 m, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] marca 2014 r. nr [...], która stała się przedmiotem skargi skarżącego do tutejszego Sądu. Wyrokiem z 27 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 987/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Od ww. orzeczenia skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 649/15 oddalił skargę kasacyjną (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioskiem z 10 maja 2017 r., uzupełnionym pismem z 16 sierpnia 2017 r., skarżący wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie rozbiórki na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z ujawnieniem dowodów w postaci zeznań szeregu świadków, którzy znają przedmiotową nieruchomość i sposób jej zagospodarowania. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, iż dopiero w maju 2017 r. dowiedział się, że tego rodzaju dowód może przyczynić się do korzystnego dla niego rozstrzygnięcia i dopiero w maju 2017 r. osoby, które złożyły oświadczenia, wyraziły zgodę na wykorzystanie tych dokumentów. Do wniosku z 10 maja 2017 r. skarżący załączył wypis z kartoteki budynków z [...] maja 2017 r., a także oświadczenia następujących osób: K. S. z [...] grudnia 2016 r., M. P. z [...] grudnia 2016 r. i A. G. z [...] grudnia 2016 r. – wszystkie o tożsamej treści, zgodnie z którą budynek mieszkalny jednorodzinny należący do skarżącego, zlokalizowany na działce ewid. o nr [...] w miejscowości [...], został wybudowany w 1993 r. Jednocześnie ww. osoby oświadczyły, iż są świadome odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 Kodeksu karnego za składanie fałszywych zeznań. Natomiast do pisma precyzującego z 16 sierpnia 2017 r. skarżący załączył oświadczenia o ww. treści - nieopatrzone datą - od następujących osób: M. D., A. D., M. P. i K. S. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego jego prawomocną decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że analizując wniosek skarżącego pod kątem spełnienia wymogów formalnych, stwierdził, iż wniosek ten zawiera wskazanie ustawowej przesłanki wznowienia postępowania oraz pochodzi od osoby będącej stroną postępowania. Natomiast nie został zachowany termin do złożenia wniosku, określony w art. 148 § 1 k.p.a., tj. termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W tym kontekście WINB wskazał, że wprawdzie skarżący nie podał precyzyjnie kiedy dowiedział się o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej, to analiza akt sprawy prowadzi do konstatacji, iż złożenie wniosku nastąpiło z naruszeniem jednomiesięcznego terminu. Z akt sprawy wynika bowiem, że oświadczenia świadków, na które powołuje się skarżący, pochodzą z grudnia 2016 r. (w tym kontekście organ wymienił oświadczenie M. P. z 21 grudnia 2016 r. i oświadczenie A. G. z 20 grudnia 2016 r.), wypis z kartoteki budynków dotyczący spornego obiektu był znany organom rozstrzygającym sprawę (stanowi załącznik do pisma z 5 kwietnia 2013 r.), a wniosek został złożony 10 maja 2017 r. WINB zwrócił uwagę, że skarżący w maju 2017 r. dowiedział się, iż okoliczności te mogą mieć znaczenie w sprawie, co nie może być utożsamiane z momentem powzięcia wiedzy o zaistnieniu tych okoliczności. W zażaleniu na postanowienie WINB z [...] sierpnia 2017 r. skarżący zarzucił, że organ bezpodstawnie, pochopnie i z naruszeniem naczelnych zasad k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W pierwszej kolejności skarżący podał, iż oświadczenia ww. osób stanowią zapowiedź dowodu z ich zeznań, które jeszcze nie zostały złożone. Po drugie, organ całkowicie pominął fakt, że przy piśmie z 16 sierpnia 2017 r. zostały przedłożone kolejne oświadczenia. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ przeinaczył treść jego pisma z 16 sierpnia 2017 r., w którym nie tylko podał, iż w maju 2017 r. dowiedział się wpływie tego rodzaju dowodu na wynik sprawy, ale też zaakcentował, że dopiero w maju 2017 r. osoby wskazywane jako świadkowie udzieliły mu zgody na wykorzystanie ich oświadczeń i zapewniły, że potwierdzą ich treść w toku postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że oświadczenia M. P. i A. G., na które powołuje się skarżący, zostały sporządzone w grudniu 2016 r., a wypis z kartoteki budynków dotyczący m.in. spornego obiektu został powołany w uzasadnieniu decyzji PINB z [...] lutego 2014 r., którą skarżący otrzymał 11 lutego 2014 r. GINB przytoczył fragment pisma skarżącego z 16 sierpnia 2017 r. dotyczący okresu (maj 2017 r.), w którym skarżący dowiedział się o możliwym korzystnym dla niego wpływie tych dowodów na rozstrzygnięcie. W tym zakresie organ II instancji powołał się na wyrok tut. Sądu z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 3/11, stwierdzający, iż termin jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., biegnie od dnia, w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym skarżący prawidłowo ocenił znaczenie dowodu lub faktu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB [...] listopada 2017 r. skarżący wniósł o jego uchylenie lub zmianę w całości i w konsekwencji uwzględnienie jego wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organy obu instancji co najmniej przedwcześnie uznały, iż uchybił ustawowemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, błędnie przyjmując, iż skarżący przedstawił dowody długo po tym jak znalazły się w jego posiadaniu. Takie wnioski są nieuzasadnione. Fakt, że oświadczenia opatrzone są datami z grudnia 2016 r. nie świadczy o tym, iż w tym okresie były już w posiadaniu skarżącego. W rzeczywistości zostały mu przekazane znacznie później. Tymczasem organy nie ustaliły kiedy faktycznie skarżący wszedł w posiadanie tych oświadczeń. Skarżący powtórzył również argumentację zaprezentowaną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzja ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa (zob. W. Dawidowicz Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu. Warszawa 1962, s. 230; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu. Warszawa 1983, s. 242). Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145-152 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia można wyróżnić: fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania; postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia; a następnie etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, takich jak przykładowo zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje wtedy, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne, albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty z twierdzeń strony wynika brak wskazania podstaw wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia, a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Fakt, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem szczególnym, nadzwyczajnym, nie zwalnia także organu od wstępnej oceny wniosku według zasad ogólnych rządzących każdym postępowaniem administracyjnym (zarówno zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym). Tak więc organ administracji zobligowany jest ocenić, czy postępowanie administracyjne zainicjowane danym wnioskiem jest dopuszczalne, to jest czy można skutecznie (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) wszcząć postępowanie, co w przypadku wniosku o wznowienie postępowania winno skutkować wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W razie niewystąpienia warunków ustawowych organ powinien zastosować dyspozycję przewidzianą w art. 149 § 3 k.p.a. (tj. wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania). W pozostałych przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych w art. 150 i art. 151 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Strona żądająca wznowienia postępowania jest zobowiązana do udowodnienia, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze względu na konieczność ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (vide wyrok NSA z 19 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Organ administracji może przyjąć oświadczenie złożone w tym względzie przez stronę, poparte w razie potrzeby i możliwości innymi dowodami. Jeżeli organ uzna to oświadczenie oraz inne dowody przedstawione przez stronę za niewystarczające lub niewiarygodne, to przeprowadza we własnym zakresie postępowanie dowodowe umożliwiające ustalenie, czy rzeczywiście termin nie został zachowany przez stronę (vide wyrok NSA z 16 października 1998 r., sygn. akt III SA 2802/97, LEX nr 34954). W niniejszej sprawie organy obu instancji uchybiły obowiązkowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, poprzestając arbitralnie na konstatacji, iż oświadczenia M. P. i A. G. pochodzą z grudnia 2016 r. (pomijając z niewiadomych względów oświadczenie K. S. z 20 grudnia 2016 r.). Zarówno WINB, jak i GINB zupełnie zignorowały okoliczność – zasadnie podnoszoną przez skarżącego - że do pisma z 16 sierpnia 2018 r. precyzującego (uzupełniającego) wniosek o wznowienie postępowania zostały załączone inne oświadczenia, a mianowicie M. D., A. D., M. P. i K. S., które nie zostały opatrzone datą. Organy rozpatrujące wniosek w żaden sposób nie odniosły się też do wyjaśnień skarżącego, iż dopiero w maju 2017 r. ww. osoby udzieliły mu zgody na wykorzystanie tych oświadczeń. W pełni aprobując powołane przez GINB twierdzenie zawarte w wyroku tut. Sądu z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 3/11 (termin jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., biegnie od dnia, w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postepowania, a nie od dnia, w którym skarżący prawidłowo ocenił znaczenie dowodu lub faktu), należy stwierdzić, iż na gruncie niniejszej sprawy organy nie wyjaśniły kiedy skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tym zakresie poprzestały na fakcie, iż oświadczenia M. P. i A. G. zostały sporządzone w grudniu 2016 r. Tymczasem skarżący przedłożył łącznie siedem oświadczeń od pięciu różnych osób, w tym na trzech oświadczeniach widniały daty (20 grudnia 2016 r. i 21 grudnia 2016 r.), jednocześnie konsekwentnie podnosząc, iż nie dysponował tymi oświadczeniami od grudnia 2016 r., lecz znacznie później wszedł w ich posiadanie. Bezsprzecznie właściwe ustalenie daty powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania administracyjnego. O ile data tego podania w niniejszej sprawie nie nasuwa większych wątpliwości (organy przyjęły datę podaną we wniosku, tj. 10 maja 2017 r., której skarżący nie kwestionuje, przy czym wniosek ten wpłynął do PINB 12 maja 2017 r. i brak jest adnotacji czy został złożony osobiście, czy też został nadany drogą pocztową), o tyle kwestia daty powzięcia wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania wymaga przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Przez brak dostatecznego wyjaśnienia tej kwestii podjęte w sprawie rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uzupełni materiał dowodowy w zakresie daty powzięcia przez skarżącego wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jak również dokona wyczerpującej analizy prawnej umożliwiającej prześledzenie toku rozumowania organu odnośnie zasadności zastosowanych w sprawie przepisów. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie drugim wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a.