VII SA/Wa 1664/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") działając na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260; dalej: "u.d.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku P. K. (dalej: "skarżący") nie udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego z drogi krajowej nr [...] K.-T. do działki nr [...] w B. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że działka nr [...] w B. powstała w wyniku podziału działki bez zasięgnięcia opinii zarządu drogi, co do możliwości wykonania zjazdu do nowo wydzielanej działki od strony drogi krajowej oraz działka ta przed podziałem posiadała dostęp do drogi gminnej ozn. nr ewid. działki [...]. GDDKiA wskazał, iż każdy zjazd jest potencjalnym źródłem kolizji, wobec czego zarząd drogi określając lokalizację zjazdu musi uwzględnić zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drodze głównej. Z uwagi na bezpieczeństwo ruchu samochodowego pojazdów poruszających się w ruchu tranzytowym słusznym jest ograniczanie ilości zjazdów poprzez łączenie sąsiednich, a w przypadku podziałów działek dojazd winien się odbywać do wszystkich nowopowstających działek za pośrednictwem istniejącego dojazdu - jakim w tym konkretnym przypadku był dojazd z drogi gminnej. Zagrożenie bezpieczeństwa ruchu dla użytkowników drogi głównej jest tym większe im większa jest liczba zjazdów indywidualnych lub publicznych posiadających podłączenie do jej ciągu. W ocenie organu wykonanie zjazdu z drogi krajowej do działki zgodnie z wnioskiem uniemożliwia utrzymanie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej, obsługującej na tym odcinku ruch ponadlokalny. Wskazał, iż zgodnie z zarządzeniem Nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych Autostrad z dnia 24 grudnia 2009r. drogę krajową Nr [...] zaliczono do klasy techniczno - użytkowej GP - droga główna ruchu przyspieszonego. W § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w wymaganiach użytkowych dla tej klasy drogi ustalono ograniczenia dla częstotliwości stosowania skrzyżowań dla powiązania z innymi drogami, jak i ograniczenia w wykonaniu zjazdów. Zdaniem GDDKiA zastosowanie odstępstwa w rozpatrywanym przypadku i wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej do działki Nr [...] w B. nie ma uzasadnienia. Nadto wyrażenie zgody na wykonanie samodzielnego zjazdu z drogi krajowej do wnioskowanej działki skutkowałoby koniecznością wydania kolejnych pozytywnych decyzji innym wnioskodawcom. Zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy oznaczałoby, iż każdy właściciel nieruchomości przyległej do drogi krajowej powinien mieć do niej bezpośredni dostęp. W takiej sytuacji droga krajowa straciłaby swój charakter i stałaby się drogą, na której odbywałby się ruch lokalny. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący, po rozpoznaniu którego GDDKiA decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz art. 138 § pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż droga krajowa nr [...], z której skarżący planuje wykonanie zjazdu na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została Zarządzeniem nr 83 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 24 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.), do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Przywołał brzmienie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r."). Wyjaśnił, iż w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. GDDKiA zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania skarżącego. Wskazał, iż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...], która przylegała do dwóch dróg: krajowej (działka nr [...]) i gminnej (działka nr [...]). W wyniku podziału doprowadzono do sytuacji, w której wyodrębniona działka należąca do skarżącego została pozbawiona bezpośredniego dostępu do ww. drogi gminnej. Zaznaczył, że takie rozwiązanie przyjęte przy dokonywaniu ww. podziału nie może wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., II SA 1118/01 (niepubl.), zgodnie z którym "podział działki pierwotnej, do której był zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego". Zdaniem organu obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki powinna odbywać się poprzez działkę nr [...] i dalej za pośrednictwem ww. drogi włączonej do drogi krajowej nr [...] (skrzyżowanie zlokalizowane w km 10+190). Rozwiązanie to wymaga porozumienia z właścicielem wymienionej działki, a w przypadku braku porozumienia pomiędzy właścicielami, służebność drogową można ustanowić (na wniosek strony) na działce nr [...] w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.), gdyż jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt VII SA/WA 1303/10 "(...) dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może, w ostateczności, wnieść do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu". GDDKiA podniósł, iż powyższe rozwiązanie może zapewnić przedmiotowej nieruchomości dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zwłaszcza przy tak dużym natężeniu ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 6838 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Jednocześnie organ odniósł się do wniosku skarżącego dotyczącego wydania zgody na lokalizację zjazdu tymczasowego, do chwili wybudowania drogi dojazdowej [...]. GDDKiA zaznaczył, że uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego m.in. miejscowość B., w rozdziale 3 § 12 pkt 5 została ustalona obsługa komunikacyjna terenów zabudowy przemysłowo - usługowej przylegających do drogi KDGP wskazując, iż powinna ona obywać się "za pośrednictwem dróg zbiorczych, lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych wyznaczonych na rysunku zmiany planu a w sytuacji ich braku za pośrednictwem istniejących zjazdów z drogi KDGP". Ponadto organ zauważył, iż ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził zakaz realizacji nowych podłączeń do drogi KDGP. Konkludując organ wskazał, iż przedmiotowa działka powinna mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pomocą zaproponowanego w niniejszej decyzji rozwiązania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. wywiódł skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów: – art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez błędne jego zastosowanie w ten sposób, że bezzasadnie odmówiono skarżącemu lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki [...] w B.; – § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym w ten sposób, że uznano niezgodnie ze stanem faktycznym, że skarżący posiada inne możliwości dla zaspokojenia potrzeby dojazdu do działki [...] w B. niż zjazd do drogi krajowej nr [...] oraz niezgodnie ze stanem faktycznym uznano że wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki [...] zagraża bezpieczeństwu ruchu; – art. 145 k.c. w ten sposób, że proponowane przez organ rozwiązanie obsługi komunikacyjnej działki [...] w B. obciążałoby nadmiernie działkę [...] w B. i byłoby nie do pogodzenia ze społeczno-gospodarczym interesem jej właścicieli; – art. 7 k.p.a. w ten sposób, że organy administracji publicznej w toku postępowania nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie uwzględniły słusznego interesu obywatela, którym jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w B.; – art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w ten sposób, że nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego oraz, że przy orzekaniu nie uwzględniono faktów znanych powszechnie, jak również znanych organowi z urzędu istnienia i funkcjonowania autostrady A4, które to spowodowały znaczne zmniejszenie ruchu pojazdów na drodze krajowej [...], a w konsekwencji wyeliminowały przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa dla ruchu na tej drodze wskutek wybudowania zjazdu do działki nr [...] w B. Zdaniem skarżącego, reguły dowodowe postępowania administracyjnego w niniejszej sytuacji zostały również naruszone w ten sposób, że na uzasadnienie odmowy lokalizacji zjazdu do ww. nieruchomości, powołano się na badania, pomiar ruchu z 2010 roku, nie uwzględniając znaczącej zmiany stanu faktycznego od tego czasu, zwłaszcza wybudowania odcinka autostrady A4, który, jak zaznaczono wyżej, spowodował znaczące zmniejszenie natężenia ruchu pojazdów na drodze nr [...]; – art. 11 k.p.a. w ten sposób, że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób lokalizacja zjazdu dojazdowego do działki [...] wpływa negatywnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...]. Uzasadniając autor skargi wskazał m.in., że działka ewidencyjna nr [...] w B. w chwili obecnej nie ma właściwego dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] października 2010 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowości B., B., S. i T. w gminie B. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], poz. [...]), działka nr [...] w B. jest położona na terenach przeznaczonych pod zabudowę przemysłowo-usługową (symbol [...]). Zgodnie z ustaleniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego, obsługę komunikacyjną przedmiotowej nieruchomości ma zapewniać droga dojazdowa nr [...]. Jednakże w chwili obecnej ww. droga dojazdowa nie istnieje, wobec czego brak jest możliwości obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. Nadto skarżący podniósł, iż proponowana przez organ obsługa komunikacyjna działki nr [...] w B., która powinna odbywać się przez działkę nr [...] w B. i dalej za pośrednictwem drogi gminnej (działka nr [...]) do drogi krajowej nr [...] nie jest możliwa w praktyce do realizacji, gdyż po pierwsze wymagałoby ustanowienia służebności drogowej na działce nr [...], a po drugie znacznie wydłużałoby i utrudniało dojazd do drogi krajowej nr [...] dla właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w B. Zdaniem skarżącego, ustanowienie służebności drogowej na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] nie jest możliwe także z powodów technicznych, bowiem działka ta stanowi wąski pas gruntu i obciążenie jej służebnością polegającą na budowie drogi koniecznej dla działki nr [...] spowoduje praktyczny brak możliwości korzystania z niej przez właściciela zgodnie z jej przeznaczeniem. Zaproponowane tego rodzaju rozwiązanie naruszać będzie reguły ustanawiania służebności drogowej, zawarte w art. 145 k.c., zgodnie z którymi przeprowadzenie drogi koniecznej nastąpi z najmniejszym obciążeniem gruntów, przez które droga ma prowadzić. Ponadto, zgodnie z art. 145 § 3 k.c., przeprowadzenie drogi koniecznej powinno uwzględniać interes społeczno-gospodarczy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację. Wskazał m.in., iż dokonał wnikliwego rozpoznania sprawy, należycie i wyczerpująco przedstawił okoliczności faktyczne i prawne, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W sposób bardzo szczegółowy zostało wyjaśnione jakie fakty są istotne w postępowaniu dotyczącym lokalizacji zjazdu i w rozstrzygnięciu wskazano wszystkie istotne elementy, tj. klasa drogi, natężenie ruchu drogowego na omawianym odcinku drogi krajowej nr [...]. Odnosząc się do argumentu skarżącego dotyczącego aktualności generalnego pomiaru ruchu z 2010 roku, organ wyjaśnił, iż generalne pomiary ruchu prowadzone są cyklicznie, w okresach co 5 lat wg ujednoliconego systemu pomiarów zaleconego przez ONZ. Pomiar dokonany w roku 2010 na drogach krajowych, w tym międzynarodowych, został wykonany zgodnie z wymaganiami Rezolucji nr [...] z [...] marca 2004 r. Komitetu Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w G. Kolejny pomiar ruchu przeprowadzany będzie na drogach w Polsce w 2015 r. Dlatego też argument skarżącego, iż organ powołuje się na nieadekwatne statystyki dotyczące natężenia ruchu, GDDKiA uznał za chybiony. Zaznaczył, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji, droga krajowa nr [...] była zakwalifikowana (i w dalszym ciągu jest) do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP), tak więc organ działając w oparciu o istniejący stan faktyczny i prawny zobligowany był do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem przepisów odpowiednich dla dróg tej właśnie klasy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, Nr 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa zostały określone w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z powyższego wynika, iż organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie. Wyjaśnić także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 roku sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 18780623 i z dnia 7 marca 2007 roku sygn. akt VI SA/Wa 2235.06 publ. LEX nr 329687). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. W kontrolowanej przez Sąd sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Niesporne jest, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., stosowanie zjazdów z tej drogi dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zgodzić się zatem należy z organem, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Z kolei ewentualna lokalizacja zjazdu indywidualnego połączonego z drogą ww. klasy musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z bliskiego sąsiedztwa działki z drogą krajową. O lokalizacji zjazdu nie może zatem decydować subiektywne przekonanie wnioskodawcy o konieczności lokalizacji zjazdu lub względy ekonomiczne i związane z wygodą użytkownika ruchu drogowego. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/07 (publ. LEX nr 344919) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Z treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wynika, że stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie przesłanki lokalizacji zjazdu indywidualnego nie zostały spełnione. Bezsporne jest, że działka skarżącego nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...], która przylegała do dwóch dróg tj. krajowej (działka [...]) i gminnej (działka nr [...]). W wyniku przedmiotowego podziału wyodrębniona działka (nr [...]) została pobawiona bezpośredniego dostępu do wskazanej drogi gminnej. Okoliczność ta nie rodzi jednak obowiązku wykonania do działki zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości skarżącego z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi publicznej poprzez odrębny bezpośredni zjazd z tej drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t.) w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 j.t., ze zm.). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00). W ocenie Sądu, powyższe okoliczności mają zasadniczy wpływ, na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przemawiają za odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Poza powyższym organ prawidłowo ustalił, że wyrażenie zgody na wykonanie wnioskowanego zjazdu byłoby rozstrzygnięciem sprzecznym z zapisami przepisów prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 8 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Działka nr [...] objęta została bowiem uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego m.in. miejscowość B. W rozdziale 3 § 12 pkt 5 wskazano obsługę komunikacyjną terenów zabudowy przemysłowo - usługowej przylegających do drogi [...] ustalając, iż powinna ona obywać się "za pośrednictwem dróg zbiorczych, lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych wyznaczonych na rysunku zmiany planu a w sytuacji ich braku za pośrednictwem istniejących zjazdów z drogi [...]". Ponadto ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadził zakaz realizacji nowych podłączeń do drogi [...]. Jednocześnie, co podnosi skarżący w planie miejscowym przewidziano obsługę komunikacyjną przedmiotowej działki droga dojazdową [...]. Okoliczność, iż droga ta przylega do drogi krajowej pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, albowiem wniosek w niniejszej sprawie dotyczy zjazdu z drogi krajowej, a nie drogi dojazdowej, która została zaplanowana jako obsługa komunikacyjna wobec jednoczesnego zakazu wykonywania nowych podłączeń do drogi krajowej. W tych okolicznościach bez znaczenia jest także podnoszony przez skarżącego fakt, iż droga dojazdowa, o której mowa nie została dotychczas wybudowana. Należy zauważyć także, iż przepisy planu miejscowego zawierają ustalenia wiążące tak właścicieli nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania jak też i organy we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właścicieli ww. nieruchomości, a więc m.in. organy udzielające zgody (lub odmawiające jej udzielenia) na wykonanie zjazdu w określonym miejscu. Przy czym w sytuacji, gdy planowany zjazd w świetle postanowień planu miejscowego nie jest dopuszczalny – zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na jego realizację – nawet wówczas, gdy zjazd taki spełniałby wszelkie warunki wynikające z przepisów ww. powołanego rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż jest wykluczona obsługa komunikacyjna działki nr [...], wskazana przez zarządcę drogi krajowej, tj. poprzez działkę nr [...] i dalej za pośrednictwem ww. drogi włączonej do drogi krajowej nr[...] (skrzyżowanie zlokalizowane w km [...]), bez konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia wyjątkowej sytuacji dopuszczającej zastosowanie zjazdu, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 roku, która jednocześnie przemawiałaby za uwzględnieniem żądania strony skarżącej, tak jak to ustalił organ administracji w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając zarzut braku możliwości ustanowienia na działce nr [...] służebności gruntowej Sąd uznał, że podnoszony zarzut nie został w dacie orzekania w sposób właściwy, nawet uprawdopodobniony. Dopiero bowiem wykazanie braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej (wynikające z orzeczenia Sądu) może stanowić usprawiedliwioną podstawę do powoływania się na tą okoliczność we wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu. W tej sytuacji – w ocenie Sądu – zarzuty skargi nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Sąd podziela także ocenę organu, że lokalizacja zjazdu stworzyłaby na odcinku drogi krajowej objętej wnioskiem wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności. Nie ulega wątpliwości, że każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, a także im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Jak wynika z ustaleń organu, natężenie ruchu drogowego według Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. na badanym odcinku drogi krajowej nr [...], wyniosło 6838 pojazdów na dobę. Należy przy tym podkreślić, że, jak wynika z wyjaśnienia organu zawartego w odpowiedzi na skargę, organ powołał się na dane z 2010 roku, ponieważ generalne pomiary ruchu przeprowadzane są cyklicznie – co pięć lat, według ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Wskazano jednocześnie, iż kolejny generalny pomiar ruchu na drogach krajowych będzie miał miejsce dopiero w 2015 r. Tym samym generalny pomiar ruchu dokonany w roku 2010 r. należy uznać za miarodajny dla poczynienia ustaleń faktycznych i wydania decyzji w 2014 r. W tych okolicznościach uznać należy, że ustalony stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do obsługi komunikacyjnej działki skarżącego (która, z zgodnie z wnioskiem z dnia 7 lutego 2014 r., obecnie wykorzystywana jest na cele rolnicze) stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.