VII SA/Wa 1672/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 15 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą Rada Gminy [...] w dniu [...]maja 2020 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 417 ze zm. – dalej jako: "u.z.z.w.") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...] , opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2020, pod poz. [...] (dalej jako: "zaskarżona uchwała"). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Rejonowy w [...] (dalej jako: "skarżący" lub "Prokurator"), wnosząc o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 1 i ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Prokurator zarzucił, że uchwała w zaskarżonej części została wydana z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przez naruszenie zawartej w przepisie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie w powyżej wskazanych zapisach. Przepis ten określił zakres praw, które mogą być przedmiotem unormowania rady gminy i zgodnie z tym zakresem regulamin może określać jedynie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Zdaniem skarżącego wyznaczenie dostępności usług wodno-kanalizacyjnych poprzez uzależnienie ich od spełnienia określonych w § 15 ust. 1 regulaminu wymogów nie zawiera się w pojęciu warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodno-kanalizacyjnych (o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.), bowiem treścią regulaminu nie może być określenie reguł dostępności do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie uregulowana w art. 21 ww. ustawy, a art. 19 ust. 5 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie z zaskarżonym regulaminem w jego rozdziale 5 określone są warunki przyłączania do sieci, które wraz z technicznymi możliwościami świadczenia usług winny być jedynymi i wystarczającymi przesłankami podłączenia nieruchomości do sieci. Przedsiębiorstwo nie może odmówić podłączenia jeżeli osoba uprawniona wystąpi o to z wnioskiem. Natomiast w § 15 ust. 2 regulaminu ustalono, że przedsiębiorstwo nie wydaje warunków przyłączenia do sieci w przypadku niewystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w ust. 1. W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Miejską [...] Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżone przepisy regulaminu nie stanowią przekroczenia delegacji ustawowej. Odnoszą się do niespełnienia przesłanek w sposób obiekty uniemożliwiających przyłączenie danej nieruchomości do sieci. Oczywistym jest, że brak spełnienia przesłanek, o których mowa w § 15 ust. 1 i 2 regulaminu powodować będzie niemożność przyłączenia do sieci bez względu na to, czy taki przepis w regulaminie jest zamieszczony, czy też go nie ma. Dodał, że ust. 1 pkt 1 § 15 regulaminu daje obiektywną podstawę do stwierdzenia braku możliwości świadczenia usług, a in fine ust. 1 pkt 1 posiada w zasadzie wyłącznie walor informacyjny dla potencjalnych odbiorców usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i jest dla nich jak najbardziej korzystny ponieważ w sposób jednoznaczny wskazuje im, w jakich przypadkach ich nieruchomość nie będzie mogła zostać przyłączona do sieci. Wskazał również, że literalna interpretacja zapisu § 15 ust. 1 pkt 1 regulaminu, uwzględniając zasady logiki i racjonalności, w przypadku wniosku o podłączenie do sieci wodno-kanalizacyjnej nieruchomości, co do której nie ma nawet planów rozbudowy sieci spowodowałaby i tak uzasadnioną odmowę przyłączenia do sieci z powodu braki dostępnych urządzeń wodno-kanalizacyjnych. W każdej takiej sytuacji skutek z § 15 ust. 1 pkt 1 w pierwszej części punktu i tak uznać należy za silniejszy od zapisu in fine w pkt 1. Zatem skarżony przez Prokuratora zapis w zasadzie uznać należy za bezprzedmiotowy. Z kolei zapis § 15 ust. 1 pkt 2 regulaminu sprzężony jest z wymogiem zapewnienia odbiorcom minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, określonych w § 4 regulaminu i w tym kształcie wyczerpuje delegację ustawową z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowane w niej zapisy regulaminu zatwierdzonego zaskarżoną w tej części uchwałą w sposób istotny naruszają prawo. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wskazany przepis art. 147 nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], przyjmująca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (stanowiący załącznik do tej uchwały), w części zaskarżonej, dotyczącej § 15 ust. 1 i 2 regulaminu. Kwestionowana w ww. części uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3, 4, 5 i 6 u.z.z.w. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, według art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Stosownie do art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z art. 19 ust. 4 wynika również literalnie, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym (v. art. 40 ust. 1 u.s.g.) podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wywieść należy wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy więc mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP, a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa. I dalej, zważyć trzeba, że stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.z. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (ust. 5). Podkreślenia przy tym wymaga, że posłużenie się w cyt. przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Oznacza to, że regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego przedmiotowego zakresu wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w., a pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem prowadzi do niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Poza tym, regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., bowiem przepis ten stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi (aktu prawa miejscowego), ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy; wszelkie więc odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli zaskarżonej w części uchwały w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] uznał, że skarga jest uzasadniona i w całości zasługuje na uwzględnienie. Sąd zgadza się bowiem ze skarżącym, że § 15 ust. 1 i 2 regulaminu wykracza poza delegację ustawową. W § 15 ust. 1 regulaminu wskazano, że "Dostępność do usług wodociągowo-kanalizacyjnych uzależniona jest od: 1) istnienia urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych albo ujęcia realizacji takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu Przedsiębiorstwo; 2) możliwości technicznych urządzeń Przedsiębiorstwa wynikających z technologii dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przez to rozumie się faktyczne możliwości pozyskania przez Przedsiębiorstwo wody nadającej się do spożycia przez ludzi (wydajność źródeł wody) lub jej dostawy, jak również możliwości odbioru i oczyszczania ścieków; 3) posiadania tytułu prawnego do takich urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych przez Przedsiębiorstwo. Sąd zgadza się ze skarżącym, że treść tego przepisu nie realizuje upoważnienia z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., tj. upoważnienia rady gminy do określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrot "warunki techniczne" użyty w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych (zob. wyroki WSA: w Opolu z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 337/19 oraz w Łodzi z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 841/19). Analiza treści Rozdziału 6 regulaminu, w szczególności ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że kwestie te nie zostały uregulowane zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. Powołany przepis nie określa bowiem tego rodzaju przesłanek. Zawarte tam postanowienia, dotyczące zapewnienia dostępu do usług poprzez spełnienie warunków technicznych, w tym m.in. istnienia urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych albo ujęcia realizacji takich urządzeń w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie realizują delegacji wynikającej z ustawy. Treścią regulaminu nie może być bowiem określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych" i są przy tym nieprecyzyjne. Dodatkowo problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu (por. wyrok WSA w Kielcach z 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 54/21). Poza tym, zdaniem Sądu, § 15 ust. 1 pkt 3 regulaminu stoi w oczywistej sprzeczności z kompetencyjnym przepisem ustawowym przewidując, iż dostępność do usług uzależniona jest (także) od posiadania tytułu prawnego do "takich urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych przez Przedsiębiorstwo". Jest to unormowanie niedopuszczalne w świetle delegacji zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w., albowiem kwestie własnościowe nie mieszczą się w określaniu warunków technicznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 524/20). I dalej, Sąd zauważa, że w § 15 ust. 2 regulaminu wskazano, że "Przedsiębiorstwo nie wydaje Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w przypadku niewystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w ust. 1. Informacja o braku możliwości wydania Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej przekazywana jest osobie ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci w terminie 30 dni od daty wpływu do Przedsiębiorstwa wniosku, o którym mowa w § 14 ust. 1 regulaminu. Informacja, o której mowa w zdaniach poprzednich wymaga formy pisemnej i uzasadnienia." Powyższy zapis pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., bowiem w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Nadto, nie można pominąć i tego, że gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Rolą rady jest jedynie określenie warunków, jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 507/19; wyrok WSA w Gdańsku z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 637/20). Mając na uwadze opisane powyżej naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w., polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową, Sąd uznał je za istotne. Z uwagi na to, że ich eliminacja nie spowoduje dezintegracji i braku możliwości samodzielnego istnienia w obrocie prawnym pozostałej treści regulaminu, Sąd przyjął za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie w części objętej skargą. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak, w sentencji wyroku.