VII SA/Wa 1691/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. , na podstawie art. 158 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanego dalej K.p.a..odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m, [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawca postępowania nadzwyczajnego, W. C. wskazał we wniosku , że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na której jest usytuowany obiekt objęty decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a mimo to nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym jak również nie doręczono mu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m, [...] Nr-[...] z dnia [...] marca 2008 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Podniósł, że inwestor, J. C., zataił przed współwłaścicielami fakt rozbudowy obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m, st. [...] Nr - [...] z dnia [...] marca 2008 r. wskazał w uzasadnieniu, że sytuacja, w której strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr - [...] z dnia [...] marca 2008 r. dotyczy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Inwestor w postępowaniu tym wypełnił obowiązki określone w art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego, organ stopnia podstawowego w dniu [...].01.2008 roku przeprowadził kontrolę obowiązkową i stwierdził, że roboty zostały zakończone, a budynek zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wobec tych ustaleń organ zobowiązany był do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z tych powodów organ I instancji nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa jak również wady powodującej z mocy prawa nieważność objętego wnioskiem rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W. C., składając przez pełnomocnika radcę prawnego L. S. odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. W odwołaniu podniesiono, że przy wydawaniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się szeregu rażących naruszeń prawa tj art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także pomięcie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności poprzez wybiórczą interpretację przepisów prawa oraz naruszenie zasady praworządności z art. 6 kpa, zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa z art. 8 kpa oraz zasady przekonywania z art. 11 K.p.a . Odwołujący się ponownie wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pomijając udział W. C. jako strony dopuścił się rażącego naruszenia art. 10 K.p.a. , a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pomijając powyższą okoliczność i pozostawiając kwestionowaną decyzję udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku w mocy również narusza powyższą regulację, gdyż sankcjonuje dokonane przez organ naruszenia. W odwołaniu ponownie wskazano, że W. C., pomimo, iż od 1998 roku jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...] nie został uznany za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przez cały czas za wyłącznego inwestora traktował J. C. Nie podjął jednocześnie żadnych prób ustalenia wszystkich stron postępowania co zdaniem odwołującego się poskutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, gdyż wszelkie ustalenia dokonywane były jedynie w oparciu o wyjaśnienia J. C., które były sprzeczne z rzeczywistością. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że niewątpliwie organ stopnia powiatowego nie zapewnił W. C. możliwości czynnego udziału w postępowaniu, jednakże może to stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności. Organ wskazał również, że po rozpoznaniu odwołania W. C. od wcześniejszej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2010r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008r" znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010r., uchylił w całości decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji właśnie z powodu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W związku z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, jak również całe dalsze postępowanie prowadzone było przy udziale wszystkich stron postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nr [...] z dnia [...] marca 2008r., nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 §1 Kpa. Została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną, została skierowana do podmiotu będącego stroną postępowania, jest wykonalna a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto w/w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...].03.2008r. nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Kwestia własności nieruchomości, zdaniem organu, nie ma znaczenia prawnego przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, a więc gdy obiekt już jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania. Podstawę tych roszczeń stanowi art. 231 i 347 Kodeksu cywilnego. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.10.2009r., VII SA/Wa 1163/09 i wyrok NSAzdnia 11.02.201 Ir. II OSK 292/10), Wyjaśnił przy tym należy, że podnoszony przez Odwołującego się zarzut celowego wprowadzania w błąd organów przez inwestora J. C., podawanie nieprawdziwych informacji dotyczących miejsca zamieszkania Skarżącego, czy też daty rozpoczęcia budowy oraz innych faktów, które Odwołujący uważa za nieprawdziwe nie może być przedmiotem ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzuty te nie są bowiem poparte żadnym wyrokiem karnym skazującym Inwestora za składanie fałszywych zeznań. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył do Sądu W. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji . Skarżacy zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: a) przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnych ustaleń w toku postępowania, b) przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania w zakresie dowodów i materiałów sprawy, nieprzeprowadzenie rozprawy, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z art 8 kpa, zasady przekonywania z art 11 kpa oraz zasady szybkości i prostoty postępowania z art. 12 kpa. Skarżący podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się również naruszenia przepisów proceduralnych poprzez nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i uzupełniającego postępowania w sprawie, wskazując , iż Skarżący w odwołaniu od decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2011 r. wnosił o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej celem ostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zdaniem Skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał również błędnej wykładni przepisu art. 156 kpa. że naruszenie przepisów prawa przywołanych w odwołaniu, którego dopuściły się organy nadzoru budowlanego, ma charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Skarżacego uzasadnienie decyzji ma charakter wybiórczy a organ odniósł się tylko do jednej kwestii, tak jakby szukał podstawy do zakończenia postępowania i definitywnego zamknięcia sprawy, bez wdrażania się w nią merytorycznie i odnoszenia do jej istoty. Skarżący zaznaczył, iż organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu, którym okolicznościom przyznał walor dowodu a którym i z jakich względów jego odmówił. Decyzja nie zawiera zatem w żadnym miejscu uzasadnienia faktycznego. Brak kompleksowego ustosunkowania się organu w decyzji do wszystkich okoliczności podnoszonych przez stronę narusza art. 107 § 3 kpa i stanowi wystarczającą podstawę do jej uchylenia. Skarżący wskazał, iż lakoniczne stwierdzenie, że podniesione przez stronę okoliczności mogą spełniać warunki do wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji, nie spełnia tego wymogu przepisu art. 107 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżone jdecyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W takim zatem kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonał oceny swojej decyzji która nie jest dotknięta jest kwalifikowaną wadą naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156§1 kpa. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga nie kwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Sąd podzielił pogląd organu, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA z dnia 09 marca 2000r., sygn. I S.A./Ka 1582/98). Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje mocne oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000r., sygn. V S.A. 463/99). Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r, sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, lex nr 51233). Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Oczywistość naruszenia prawa polega przecież na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, przy czym nawet oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającą podstawą do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą. (vide: Wyrok WSA w Warszawie z dnia 01,12.2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1566/09). Odnosząc wszystkie te uwagi do niniejszej sprawy, po dokonaniu oceny przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania nadzwyczajnego Sąd nie dopatrzył się takiego naruszeniu prawa które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy czyli uznanie, że kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z rażącym naruszeniem prawa lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 §1 K.p.a. Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła. Nie zasługuje na uznanie podnoszony przez Skarżącego zarzut, nie zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Niewątpliwie (o czym jest mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) organ stopnia powiatowego nie zapewnił W. C. możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Bezspornym jest natomiast fakt, że po rozpoznaniu odwołania W. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 ., nr [...]. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nr [...] z dnia [...] marca2008r, , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010r., uchylił w całości decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji właśnie z powodu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Oceniając natomiast kwestionowaną decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. którą udzielono inwestorowi Panu J. C. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...] zauważyć należy, że zapadła ona na podstawie art. 59 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz 1118 ze zm.) w związku z prowadzonym wcześnie postępowaniem na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na inwestora J. C. na podstawie tego przepisu decyzją z dnia [...] marca 2007r. nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego a decyzją z dnia [...] grudnia 2007r.nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Skoro J. C. wypełnił obowiązki określone w/w decyzjami a organ powiatowy w dniu 19.01.2008r. przeprowadził obowiązkową kontrolę, stwierdzając że roboty zostały zakończone, a budynek zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennm to był zobowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpatrywanej sprawie, podnoszony przez Skarżącego zarzut celowego wprowadzania w błąd organów przez Inwestora J. C., podawanie nieprawdziwych informacji dotyczących miejsca zamieszkania Skarżącego, czy też daty rozpoczęcia budowy oraz innych faktów, które Skarżący uważa za nieprawdziwe nie może być przedmiotem ustaleń w postępowaniu mającym nacelu ustalenie czy zaistniały przesłanki do unieważnienia pozwolenia na użytkowanie. Również kwestia własności nieruchiomości, na którą powołuje się Skarżący, nie ma znaczenia prawnego przy dopuszczeniu obiektu do użytkowania, gdy obiekt już jest wzniesiony i do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia możliwości jego użytkowania. Wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić tylko roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, nie może natomiast negatywnie przesądzać o dopuszczeniu budynku do użytkowania. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).