VII SA/Wa 1697/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala W dniu 14 sierpnia 2009 r. A. M. prowadzący działalność gospodarczą FHPU M. zgłosił zamiar montażu maszyny [...] typ "[...]", łatwo przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, służącej do produkcji mieszanek do budowy nawierzchni drogowych w K., na działce nr ew. [...], gm. R., powiat [...]. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego montażu w/w maszyny. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania A. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r., utrzymał powyższą decyzję w mocy. A. M. pismem z dnia 17 lutego 2010 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., w którym podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Wójt Gminy R. przekazał przedmiotowe zgłoszenie Wojewodzie [...] według właściwości, a decyzja o wniesieniu sprzeciwu została wydana w tym samym dniu, w którym sprawa wpłynęła do Wojewody [...] na podstawie w/w postanowienia. A. M. podkreślił, że na to postanowienie przysługiwało mu zażalenie, wobec czego dopiero, gdy postanowienie Wójta Gminy R. stałoby się ostateczne, Wojewoda [...] mógłby sprawę merytorycznie rozpoznać. Zdaniem inwestora Wojewoda [...] uniemożliwił mu złożenie zażalenia na to postanowienie, czym rażąco naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jednocześnie A. M. podniósł, że organ nie wezwał go do zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, pomimo obowiązku wynikającego z art. 10 kpa. Zdaniem A. M. takie postępowanie organu stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami procedury administracyjnej i jako takie podlega stwierdzeniu nieważności. A. M. podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Inwestor wskazał, że z postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2008 r. i z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, błędnie zatem organ zakwalifikował ją jako mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku A. M., odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie znajduje oparcia w przepisach prawa zarzut inwestora dotyczący pozbawienia go, przez zbyt szybkie załatwienie sprawy, możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia postanowienia Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie przekazania według właściwości przedmiotowego zgłoszenia. GINB podkreślił, iż nie ulega wątpliwości, że organem właściwym w sprawie był Wojewoda [...] (art. 82 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). Jednocześnie organ podkreślił, iż art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wprowadził ograniczenie kompetencji organu do wniesienia sprzeciwu terminem prawa materialnego (30 dni), zaś bezczynność organu do czasu uzyskania przez postanowienie o przekazaniu przymiotu ostateczności groziłaby utratą przez organ kompetencji do wyrażenia sprzeciwu z uwagi na upływ tego terminu. Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że wnosząc sprzeciw do zgłoszenia Wojewoda [...] prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako wolno stojącą instalację przemysłową w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, za prawidłowe uznać należy także zastosowanie w kontrolowanej sprawie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. GINB wskazał, że omawiany obiekt budowlany - instalacja do produkcji mas bitumicznych - zaliczony został, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2009 r. Nr [...], jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. [...] złożył A. M.. Skarżący podniósł, że Wojewoda [...] wydał decyzję o wniesieniu sprzeciwu w tym samym dniu, w którym przedmiotowa sprawa została mu przekazana, tj. w dniu 10.09.2009 r., pomimo, że postanowienie o przekazaniu zgłoszenia nie uzyskało waloru ostateczności. A. M. podkreślił, że uprawniony był wnieść zażalenie na postanowienie o przekazaniu, a następnie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie skarżący podniósł, że w tym konkretnym przypadku zażalenie na to postanowienie prowadziłoby do rozstrzygnięcia istotnej dla sprawy kwestii, a mianowicie rozstrzygnięcia już na tym etapie, czy zgłoszenie inwestycji dotyczy terenów zamkniętych, dla których właściwym jest wojewoda, czy też nie. Zdaniem skarżącego skoro przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidziały możliwość odwołania się od postanowienia o przekazaniu, to Wojewoda [...] zobowiązany był powstrzymać się z wniesieniem sprzeciwu do czasu uzyskania informacji o zaskarżeniu postanowienia przez inwestora. Skarżący zarzucił ponadto, że sprawa nie została wnikliwie rozpoznana, skoro została zakończona wydaniem decyzji w tym samym dniu, w którym wpłynęła do urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa, a służącej ochronie takich wartości, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, przy czym chodzi o przepis, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki: WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005r. OSK 1134/04 Lex nr 165717, NSA w Warszawie z 26 września 2000r. V SA 2998/99 Lex nr 51249, NSA – OZ we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000r. I SA/Wr 914/98 Lex nr 187879, NSA w Warszawie z 22 października 1999r. I SA 8/98 Lex nr 47276). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2009 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., wydana została zgodnie z prawem. Kwestionowaną w trybie nadzorczym decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] [...] z dnia [...] września 2009 r., którą organ ten, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wniósł sprzeciw do dokonanego przez A. M. zgłoszenia montażu maszyny [...] typ "[...]", łatwo przestawnej, nietrwale związanej z gruntem, służącej do produkcji mieszanek do budowy nawierzchni drogowych w K., na działce ew. nr [...], gm. R. powiat [...]. Wnosząc sprzeciw Wojewoda [...] uznał, iż objęte zgłoszeniem roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważyć wobec tego trzeba, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Objęty niniejszym postępowaniem obiekt budowlany - instalacja do produkcji mas bitumicznych zaliczony został, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 22 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573), do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wojewoda [...] prawidłowo zatem zakwalifikował planowaną inwestycję jako wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadniczym zarzutem podnoszonym przez A. M., stanowiącym w jego ocenie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., był fakt wydania tej decyzji w tym samym dniu, w którym sprawa wpłynęła do organu w związku z postanowieniem o przekazaniu zgłoszenia według właściwości. Zauważyć wobec tego trzeba, że niezasadny jest pogląd skarżącego, iż na skutek takiego działania Wojewody [...] skarżący został pozbawiony możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2009 r. o przekazaniu zgłoszenia według właściwości. Załatwienie przez Wojewodę [...] sprawy co do istoty nie wyłączało w żadnym razie dopuszczalności wniesienia zażalenia na to postanowienie. Podkreślić jednocześnie trzeba, że Wojewoda [...] był organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego zgłoszenia. Zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym (pkt 3a) oraz usytuowanych na terenach zamkniętych (pkt 5). Działka nr ewid. [...] w miejscowości K., na której zaplanowano przedmiotową inwestycję, położona jest natomiast na obszarze kolejowym w rozumieniu art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 16 poz. 94 ze zm.), stanowiącym tereny zamknięte. Niezasadny jest zatem zarzut rażącego naruszenia art. 15 kpa i art. 65 kpa, sformułowany we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia przez Wojewodę [...] art. 10 kpa, którego skarżący upatruje w braku uprzedniego wezwania skarżącego do zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie i umożliwienia mu wypowiedzenia się co do tego materiału. Zarzut naruszenia art. 10 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie można zarzucić organowi naruszenia art. 10 kpa, a tym bardziej nie można mówić o jego rażącym naruszeniu. Podkreślić ponadto trzeba, że w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że zasadniczo o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy orzeczenie administracyjne zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i takim, które nie jest możliwe do zaakceptowania ze względu na stopień naruszenia oraz wynikające stąd skutki, wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji. Naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym może być podstawą stwierdzenia nieważności jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy ustawodawca jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1803/09 LEX nr 746803, z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. II FSK 217/09 LEX nr 549614). W niniejszej sprawie przy wydawaniu decyzji kwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym do takiego rażącego naruszenia przepisów procesowych nie doszło, decyzje te nie są też dotknięte wadami o charakterze materialnoprawnym. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r., w ocenie Sądu, są zgodne z prawem, bowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nie są dotknięte żadną wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).