VII SA/Wa 17/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi W J na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W J kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] , po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji GINB podał, że decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2014 r. uchylającej w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nakazującą [...] doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] poprzez zamurowanie dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku, usytuowanej w ostrej granicy z sąsiednią nieruchomością położoną przy ul. [...] – działka nr [...], oraz nakazującej [...] , w terminie 60 dnia od dnia doręczenia decyzji, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] poprzez zamurowanie lub wypełnienie tzw. luksferami dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku, usytuowanej w ostrej granicy z sąsiednią nieruchomością położoną przy ul. [...] – działka nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji GINB powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 kpa, oraz wyjątek od tej zasady jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 156 § 1 kpa, i wyjaśnił istotę tego postępowania. Stwierdził, że ponowna analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że GINB prawidłowo decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), stanowiącym podstawę prawną badanej decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2014 r. – właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z akt sprawy wynika, że w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] , usytuowanej w ostrej granicy z nieruchomością położoną przy ul. [...] w [...] , zostały wykonane dwa otwory okienne. Organ powiatowy w celu ustalenia daty wykonania spornych okien przeprowadził przesłuchania świadków i wynika z nich, że sporne otwory okienne mogły powstać w latach 1930 - 1960 r. Natomiast w operacie szacunkowym, sporządzonym w sierpniu 1997 r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr. inż. [...] dotyczącym nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] w [...] wskazano, że "granicę z nieruchomością przy ul. [...] stanowi ślepa ściana budynków mieszkalnego i gospodarczego". W związku z powyższym organ powiatowy zwrócił się do Archiwum Państwowego [...], a następnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanych oględzin budynku stwierdził, że obiekt powstał około 1920 r., przedmiotowe okna powstały już po zakończeniu jego budowy, o czym świadczy m.in. brak nadproży i ścięte cegły w miejscu otworów okiennych. W ocenie organu powiatowego ściana znajdująca się w ostrej granicy z działką [...] miała być ścianą oddzielenia pożarowego, dlatego też nie mogły w niej istnieć otwory okienne. Organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), obowiązujące w dacie wydania decyzji organu wojewódzkiego z dnia 23 maja 2014 r., nie dopuszczało sytuowania ściany budynku z otworami okiennymi w granicy działki. Podobne regulacje zostały zawarte w aktach prawnych poprzedzających to rozporządzenie - rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (j.t. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, ze zm.), rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r. Nr 38, poz. 196, ze zm.), rozporządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r. Nr 26, poz. 157 ze zm.), rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 7, poz. 62, ze zm.) i rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140, ze zm.). [...] WINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wskazał, że organ powiatowy nie uwzględnił w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., że zamurowanie otworów okiennych może być wykonane również materiałem przepuszczającym światło, takim jak np. luksfery, cegła szklana, lub inne przeszklenie, jeśli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10 % powierzchni ściany. W związku z powyższym, [...] WINB prawidłowo decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nakazał [...] zamurowanie lub wypełnienie tzw. luksferami dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] usytuowanej w ostrej granicy z sąsiednią nieruchomością położoną przy ul. [...]. Organ stwierdził również, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zdaniem organu, należało utrzymać w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2014 r. Odpowiadając na wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, organ zauważył, że NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. I OSK 363/10 wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ma to znaczenie prawne dla oceny dopuszczalności prowadzenia nowych dowodów w sprawie. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r. II OSK 1355/09). 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł [...] ; zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] , która rażąco narusza prawo, poprzez to, iż nakazuje doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, pomimo, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego w 2007 r. - wymiana zniszczonej stolarki okiennej - były bieżącą konserwacją, a nie remontem i w związku z tym ich uprzednie zgłoszenie organowi budowlanemu nie było konieczne; 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], która w sposób rażący narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego: legalności działania, prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania do organów i przekonywania, poprzez to, że: (1) wydając skarżoną decyzję organ załatwił sprawę skarżącego bez wyjaśnienia i ustalenia kluczowej okoliczności w sprawie, tj. rzeczywistego okresu wykonania otworów okiennych, a pomimo tego nałożył na skarżącego sankcje, tak jakby otwory okienne zostały wykonane w 2007 r., choć wówczas skarżący dokonał jedynie wymiany starej stolarki okiennej; a ponadto iż: (2) z faktu, że w archiwum nie zachowały się dokumenty świadczące o uzyskaniu pozwolenia na wykonanie otworów okiennych w trybie art. 333 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23 poz. 202 ze zm.) organ wywiódł, z naruszeniem słusznego interesu obywatela i zasady zaufania, wniosek przeciwny, tj., że w takim razie stosowne pozwolenie nie zostało udzielone, pomimo że w razie wątpliwości sprawę powinno się rozstrzygać na korzyść strony; 3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 107 § 3 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], która została wydana w wyniku rażąco sprzecznego z prawem niewyjaśnienia stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu skarżącego oraz zebrania materiału dowodowego w sposób niepełny, z pominięciem przeprowadzenia głównego, zasadniczego i rozstrzygającego w sprawie dowodu z opinii biegłego, który wykazałby rzeczywisty okres wykonania otworów okiennych; 4) art. 136 kpa w zw. z art 84 § 1 kpa, w zw. z art. 140 kpa poprzez nie przeprowadzenie przez organ w postępowaniu nadzorczym dowodu z opinii biegłego na okoliczność okresu wykonania otworów okiennych, pomimo że dowód ten miałby rozstrzygające znacznie dla oceny, czy przy wydawaniu decyzji nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa; 5) art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez nieuzasadnione skierowanie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2015 r. do widomości: Starostwa Powiatu [...] oraz Urzędu Miasta [...] , pomimo, że kpa nie przewiduje odrębnego trybu doręczania decyzji administracyjnej "do wiadomości", a decyzję doręcza się jedynie stronom postępowania, którymi nie są ani Starostwo Powiatu [...] , ani Urząd Miasta [...] , co skarżący odbiera jako swoistą obstrukcję oraz próbę napiętnowania w lokalnym środowisku – - wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2015 r. w całości i zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., którą to decyzją organ uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości, i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał [...] doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] poprzez zamurowanie lub wypełnienie tzw. luksferami dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku usytuowanej w ostrej granicy z sąsiednią nieruchomością położoną przy ul. [...] działka nr ewid. [...]), w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja narusza prawo. 8. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] maja 2014 r., którą to decyzją organ uchylił w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. oraz nakazał [...] doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] poprzez zamurowanie lub wypełnienie tzw. luksferami dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku usytuowanej w ostrej granicy z sąsiednią nieruchomością położoną przy ul. [...] (działka nr ewid. [...]), w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji. Rozważania GINB dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji są prawidłowe, dlatego też nie jest konieczne ich powtarzanie. Słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść art. 16 § 1 kpa, dotyczący trwałości decyzji ostatecznych, jak również na art. 156 § 1 kpa, dotyczący instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Słusznie organ również podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania kontrolowanej decyzji. Jednakże, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę również na art. 7 kpa – formułujący zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania, organy "stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ...". I podkreślić należy, że przepis ten, jako zasada ogólna postępowania administracyjnego, obowiązuje we wszystkich stadiach postępowania administracyjnego, a zatem również w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2012 r. II OSK 2595/10 (LEX nr 1219126) stwierdził, że "Działania organu, prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, muszą pozostawać w zgodzie z zasadami ogólnymi, w tym wymienionymi w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Jednakże "słuszny interes obywatela", o którym mowa w pierwszym z wymienionych przepisów, odnosi się do podejmowanych przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a nie do samej oceny wystąpienia przesłanki nieważnościowej." Niniejszy skład orzekający podziela ten pogląd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 591/08 (LEX nr 510351) stwierdził, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza wobec tego przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), jeśli to naruszenie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Również ten pogląd niniejszy skład orzekający podziela. Z zeznań świadków przesłuchanych w niniejszej sprawie wynika, że sporne otwory okienne "mogły powstać" w latach 1930-1960. Organ stwierdził, że budynek ten powstał około 1920 r., a przedmiotowe okna powstały po zakończeniu jego budowy, ale nie wskazał, kiedy to nastąpiło; stwierdził również, że ściana znajdująca się w ostrej granicy z działką sąsiednią – należącą obecnie do uczestniczki miała być ścianą oddzielenia pożarowego, dlatego nie mogły w niej istnieć otwory okienne. Nie wyjaśniono jednakże, czy kwestionowane otwory okienne nie zostały wykonane w ścianie budynku, który znajdował się nie w granicy, lecz na nieruchomości, która następnie została podzielona. Skarżący [...] wskazał, że dokonał jedynie wymiany starej przedwojennej zniszczonej stolarki na nowe okna, co nie było remontem, lecz bieżącą konserwacją. Z opinii rzeczoznawcy - architekta dołączonej do wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wynika, że przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane w latach 30-tych XX wieku, a w 2007 r. skarżący dokonał jedynie wymiany zniszczonej stolarki okiennej na nową. Z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków wynikało, że sporne otwory okienne mogły powstać w latach 1930-1960, natomiast uczestniczka [...] twierdziła, że otwory okienne zostały wykonane w 2007 r., jednakże na wstępnym etapie postępowania przyznała istnienie ubytków dwóch otworów okiennych. Z operatu szacunkowego z sierpnia 1997 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] , która według twierdzeń strony skarżącej, przed sporządzeniem operatu nie widziała nieruchomości, wynika, że granicę z nieruchomością przy ul. [...] stanowi ślepa ściana budynku mieszkalnego i gospodarczego. Przytoczone wyżej twierdzenia nie pozwalają w sposób nie budzący wątpliwości ocenić, kiedy powstały kwestionowane otwory okienne, czy okna zostały wymienione w ramach bieżącej konserwacji w 2007 r., czy otwory te zostały wykonane w 2007 r. czy powstały w czasie remontu budynku, czy na przełomie lat 1920-1930 ubiegłego wieku, czy powstały w ścianie budynku, która nie znajdowała się w granicy z nieruchomością sąsiednią, czyli przed podziałem nieruchomości. Pomimo tego, że najistotniejsza w sprawie okoliczność nie została w sposób przekonujący wyjaśniona, organ nałożył na skarżącego obowiązki bez wyjaśnienia i ustalenia kluczowej okoliczności w sprawie, tj. rzeczywistego okresu wykonania otworów okiennych, przyjmując, że otwory te zostały wykonane w 2007 r., pomimo tego, że okoliczność ta nie została precyzyjnie w aktach sprawy ustalona. Oznacza to, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 9. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.