VII SA/Wa 1707/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] (dalej: "skarżący", "Prezydent"), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] maja 2018 r. nr [...] nakładające na Prezydenta karę pieniężną w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych) za zwłokę w wydaniu decyzji z [...] listopada 2016 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym wraz ze zjazdami i towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid.: [...] z obrębu [...] i nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 18 lipca 2016 r. do skarżącego wpłynął wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Pismem z 18 sierpnia 2016 r. znak [...] Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Następnie 19 sierpnia 2016 r. pełnomocnik inwestora wypożyczył cztery egzemplarze projektu budowlanego, które zwrócił 4 października 2016 r. Pismem z 4 października 2016 r. skarżący zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] listopada 2016 r. Prezydent wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym wraz ze zjazdami i towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid: [...] z obrębu [...] i nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Wymierzając Prezydentowi postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] karę pieniężną w kwocie 1.000 zł, Wojewoda za dzień wszczęcia postępowania przyjął datę 18 lipca 2016 r., tj. dzień wpływu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę do Urzędu [...]. Od okresu trwania postępowania administracyjnego organ I instancji odliczył 65 dni (tj. okres wynikający z art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b.) oraz 46 dni (tj. okres wypożyczenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego - od 19 sierpnia 2016 r. do 4 października 2016 r.), a także 1 dzień (tj. [...] listopada 2016 r., ponieważ była to niedziela, a z tym dniem upłynął termin 65 dni od wpływu wniosku inwestora do Prezydenta). Organ wojewódzki ustalił, że całe postępowanie trwało 114 dni, a po odjęciu ww. dni podlegających odliczeniu (114 – 65 - 46 - 1 = 2), ocenił, że skarżący dopuścił się dwudniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, co skutkowało nałożeniem na niego kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Wojewoda nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 p.b. Nie można do nich zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania czy możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy bądź uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, GINB powołanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB, akceptując stanowisko Wojewody, podkreślił, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 p.b., ponieważ są to zwykłe czynności postępowania. Stanowisko w tym zakresie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2410/06; z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1965/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ II instancji zaznaczył, iż jedynie na zasadzie wyjątku czas związany z doręczaniem korespondencji takiej jak zawiadomienia o wszczęciu bądź zakończeniu postępowania administracyjnego, może zostać odliczony od okresu trwania całego postępowania jako okres opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jeżeli związane z tym były nadzwyczajne utrudnienia. Również określone w art. 35 ust. 8 p.b. zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6 tego art. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, przeprowadzenia postępowania dowodowego i zapoznania stron z materiałem dowodowym - okres 65 dni jest w zupełności wystarczający, nawet uwzględniając konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2073/07). Jednocześnie GINB wskazał, że w niniejszej sprawie ani dokumenty ani wyjaśnienia Prezydenta nie stanowią potwierdzenia podjęcia wyjątkowych, nadzwyczajnych czynności w toku postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji, to opieszałość Prezydenta miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b. W tym kontekście GINB podniósł, iż skarżący pierwszą czynność - jaką było zawiadomienie z 18 sierpnia 2016 r. o wszczęciu postępowania - podjął dopiero w trzydziestym pierwszym dniu po wpływie wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Powyższe stanowi o nierespektowaniu przez Prezydenta ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez skarżącego przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić go przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 p.b. Postępowanie wszczynane wnioskiem o pozwolenie na budowę jest typowym postępowaniem administracyjnym. W związku z powyższym organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są związane terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 k.p.a. Natomiast art. 35 ust. 6 p.b. i wskazany w nim termin 65 dni, nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwienia spraw określonych w przepisach k.p.a., nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie. Prezydent wywiódł skargę do tut. Sądu na powyższe postanowienie GINB, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji, jak również umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie przez organy I i II instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w związku z art. 61 § 4 i z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że dokonanie przez Prezydenta czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 6 i 8 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie pomimo, że Prezydent nie naruszył norm tego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że 18 lipca 2016 r. inwestor złożył wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W dniach od 19 sierpnia 2016 r. do 4 października 2016 r. inwestor wypożyczył projekt budowlany, zatem postępowanie formalnie nie toczyło się z przyczyn leżących po stronie inwestora. Po wprowadzeniu zmian do projektu, inwestor zwrócił projekt i Prezydent zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 k.p.a.), przy czym ponad miesiąc - bo do 8 listopada 2016 r. - oczekiwał na powrót zwrotek, co jest znaczące wobec 65-dniowego terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy. Już w dniu następnym (od powrotu zwrotek) - [...] listopada 2016 r. Prezydent wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Brak możliwości odliczania terminu z art. 10 k.p.a. powoduje, że cierpi na tym interes stron postępowania, bowiem organ administracji nie chcąc narażać się na kary, wydaje decyzję w sprawie, nie czekając na ewentualne stanowisko strony, która jako ostatnia odebrała zwrotkę lub skraca ten okres do minimum. Takie działanie wymuszone jest przez organy orzekające o karach za zwłokę, jednak nie służy ono w pełni realizacji zasad określonych w k.p.a., w tym nierówno traktuje strony postępowania, bowiem tylko inwestor ma pełną i nieograniczoną możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę fakt, że inwestorzy często wypożyczają projekty i wprowadzają do nich zmiany przez cały czas trwania postępowania, często dość istotne, należy zadbać o to, aby umożliwić stronom możliwość zapoznania się z ostateczną wersją projektu, po zawiadomieniu z art. 10 k.p.a. Dlatego nie można mechanicznie karać organu administracji za działania inwestora prowadzące do wydłużenia postępowania, do których zresztą inwestor jest uprawniony, bowiem treść wniosku i kształt projektu są niezależne od organu. Według skarżącego, organy orzekające w niniejszej sprawie działały mechanicznie, nie analizując stanu faktycznego sprawy. Nie wzięto pod uwagę, że równie ważnym, jak terminowe załatwianie sprawy, jest wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a także faktu, że dopiero wniosek kompletny pod względem formalnym wszczyna postępowanie w sprawie. Tym samym Prezydent wydając decyzję nie był w zwłoce. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, co znajduje potwierdzenie także w treści art. 35 § 1 k.p.a. zobowiązującym organy do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (w ciągu miesiąca spraw prostych, powtarzalnych, nieskomplikowanych, zaś w ciągu dwóch miesięcy - spraw szczególnie złożonych). Na gruncie prawa budowlanego ustawodawca przewidział maksymalny, co do zasady 65-dniowy, termin na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek. Jednocześnie w art. 35 ust. 6 pkt 1 p.b., z uwagi na charakter i znaczenie spraw budowlanych, wyposażył organ wyższego stopnia w narzędzia dyscyplinujące organy administracji architektoniczno-budowlanej, nakazując wymierzenie im kary pieniężnej w przypadku uchybienia wskazanemu terminowi. Zabiegiem takim ustawodawca dążył niewątpliwie do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez organy budowlane oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w sprawach szczególnego rodzaju jakimi są sprawy pozwoleń na budowę. Zatem od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę rozpoczyna się termin, którego koniec winien przypadać w sześćdziesiątym piątym dniu. To właśnie tego dnia powinna też zostać wydana decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg w dniu następnym po 18 lipca 2016 r. (data wpływu wniosku inwestora o pozwolenie na budowę). Jak słusznie wskazują organy obu instancji, pierwszą czynność Prezydenta stanowiło zawiadomienie stron postępowania w trybie art. 10 k.p.a. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Pismo to zostało wydane 18 sierpnia 2016 r., a więc po miesiącu od wpływu wniosku. W tej sytuacji nie sposób odmówić prawidłowości twierdzeniom Wojewody i GINB, że skarżący rozpoczął swoje działania opieszale. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego, iż brak możliwości odliczenia terminu z art. 10 k.p.a. godzi w interes stron postępowania, ponieważ organ administracji publicznej nie chcąc narażać się na sankcje w postaci kar pieniężnych, wydaje decyzję, nie czekając na ewentualne stanowisko strony, która jako ostatnia odebrała zwrotkę lub skraca ten okres do minimum. Stosownie do treści art. 35 ust. 8 p.b., do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolite rozumienie powyższego przepisu. Określone w ust. 8 art. 35 p.b. zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można jednak zaliczyć zwykłych czynności podejmowanych w sprawie. Trafnie GINB przywołał w tym kontekście wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2073/07, w myśl którego w przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, przeprowadzenia postępowania dowodowego i zapoznania stron z materiałem dowodowym - okres 65 dni jest w zupełności wystarczający, nawet uwzględniając konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Omawiany przepis nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy (65 dni) tych czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej, które mają charakter typowy, niewymagający podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu. Czynnościami, o których mowa w art. 35 ust. 8 p.b., nie jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (tak NSA w wyroku z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1314/16). Wyłącznie wyjątkowo mogą one zostać uznane za przedłużające w sposób uzasadniony termin zakończenia postępowania. Tym samym Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, iż powoływana potrzeba zapoznania stron z materiałem dowodowym, w realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza zaś w kontekście miesięcznego braku rzeczywistej aktywności na początku postępowania, nie może zostać oceniona jako nadzwyczajna, a przez to wymagająca odliczenia od terminu przewidzianego na zakończenie całego postępowania. W związku z powyższym zarzuty skargi są bezzasadne. Organy prawidłowo wyliczyły okres rzeczywistego załatwienia sprawy i doszły do prawidłowego wniosku, że wystąpiło dwudniowe przekroczenie terminu 65 dni. W dokonanym wyliczeniu, uwzględniającym okres 46 dni - od 19 sierpnia 2016 r. do 4 października 2016 r. (okres wypożyczenia inwestorowi czterech egzemplarzy projektu celem wprowadzenia zmian), a także dzień upływu sześćdziesięciopięciodniowego terminu przypadający na niedzielę ([...] listopada 2016 r.), nie można dostrzec uchybień. Organy obu instancji trafnie przyjęły, iż decyzja w badanej sprawie powinna zostać wydana w następnym dniu roboczym, którym był [...] listopada 2016 r. Skoro więc Prezydent wydał ją [...] listopada 2016 r., to przekroczył dozwolony termin o dwa dni. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.