VII SA/Wa 173/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...]oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Strona skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o wstrzymanie wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że sąd może wstrzymać na wniosek skarżącego akty lub czynności, o których mowa w § 1 art. 61. Z przepisu tego wynika więc, że po pierwsze, wstrzymanie wykonania aktu może nastąpić tylko na wniosek skarżącego, ale jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści swego wniosku (sąd nie może orzekać o wstrzymaniu wykonania aktu z urzędu), a po drugie, wniosek o wstrzymanie wykonania musi dotyczyć zaskarżonego aktu. Dopiero, w przypadku gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a., wstrzymać wykonanie także aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (zob. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13). Oznacza to, że powołany przepis rozszerza możliwość wstrzymywania zaskarżonych aktów, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przy czym użyty w treści art. 61 § 3 zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy", której dotyczy skarga zakreślają jednakowe ramy prawne, należy bowiem przyjąć, że ustawodawca odsyła do pojęcia sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Granice jej wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego stosunku administracyjnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2012r., sygn. akt I SA/Wa 683/12). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania orzeczeń poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonego do Sądu aktu. W niniejszej sprawie zaskarżone do Sądu zostało postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym – utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia, zaś wnioskiem o wstrzymanie wykonania objęto postanowienia dotyczące wstrzymania użytkowania oraz nakładające na inwestorów obowiązek wykonania i przedłożenia dokumentów dotyczących dokonanej zmiany sposobu użytkowania. W związku z tym, że strona skarżąca nie wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, nie jest więc możliwe wstrzymanie wykonania postanowień objętych wnioskiem strony skarżącej. Ponadto, nawet w przypadku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, wniosek taki nie mógłby zostać uwzględniony. Należy podkreślić, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864 188 oraz z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1 412 495). Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Zasadą jest, że przymiotu wykonalności nie posiadają akty administracyjne odmowne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II GZ 641/13 LEX nr 1 432 680). W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie dotyczy aktu administracyjnego wydanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. Zaskarżone postanowienie nie wywoła żądanego skutku, ponieważ utrzymane nim w mocy postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Nie rodzi po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ono przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Nie wywołuje ono również skutków materialnoprawnych w części dotyczącej odmowy wznowienia postępowania. Zatem w stosunku do niego, nie można mówić o potencjalnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, że odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia w żaden sposób nie oddziałuje na postanowienie kończącą postępowanie, o stwierdzenie nieważności którego wniesiono. Postanowienie to pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym i wywołuje skutek. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji postanowienia.