VII SA/Wa 1777/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...], II. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz M. L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. L., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku inwentarsko-składowego w zabudowie zagrodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę murów oporowych, budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych, zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości [...], w otulinie [...] Parku Narodowego. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Dyrektor Parku, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazał na położenie planowanej inwestycji w granicach otuliny [...] Parku Narodowego, określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 stycznia 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr 5 poz. 26), na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z 2020 r. poz. 3482) oraz w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Natura 2000 [...] ([...]). Proces uzgodnieniowy w sprawie projektowanej inwestycji dotyczy lokalizacji znajdującej się w korytarzu ekologicznym rangi międzynarodowej łączącym [...] Park Narodowy i ściśle z nim powiązane obszary Natura 2000: [...] ([...]) i [...] ([...]), z sąsiednimi pasmami górskimi [...], [...], [...]przez [...] i zlokalizowanymi tam parkami narodowymi oraz obszarami Natura 2000. W poszczególnych opracowaniach eksperckich korytarz ekologiczny, o którym mowa występuje pod różnymi nazwami, ale omawiany obszar planowanej inwestycji jest zawsze jego integralną częścią. Na rzecz prowadzonego postępowania Dyrektor [...]PN wymienił następujące opracowania i źródła informacji: 1. Opracowanie "Korytarze Ekologiczne w [...]" (J. Perzanowska, M. Makomaska- Juchiewicz. G. Cierlik, W. Król, S. Tworek. B. Kotońska, H. Okarma. Instytut Ochrony Przyrody. 2005), w którym określany jest on jako [...] Korytarz Ekologiczny łączący pasma górskie [...], [...], [...], [...], [...]. [...] i [...]. 2. Na stronach Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska http://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, [...], serwerze http://mapa.korytarze.pl nosi nazwę "[...]" ([...]) i "[...]" ([...]). Korytarze te umożliwiają migracje dziko występujących zwierząt pomiędzy [...], [...] (obszar Natura 2000 [...] ([...])), [...] ([...] PN, obszar Natura 2000 [...] ([...])), obszarem Natura 2000 [...] ([...]), [...] ([...] PN, obszar Natura 2000 [...] ([...])), a w kierunku wschodnim przez korytarz [...] i [...] z [...]i [...]. 3. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r.) funkcjonuje pod nazwą Główny - [...] korytarz ekologiczny, który łączy obszar [...] z [...] i [...], stanowiąc ważne powiązanie o znaczeniu ponadlokalnym. Łączność z terenami położonymi na południe od gminy [...] możliwa jest głównie dzięki dolinie [...], [...]. Istotną rolę spełniają tutaj korytarze ekologiczne pomiędzy [...] i [...] oraz Jeziorem [...] na Potoku [...] i jego otoczeniu, następnie najszerszy korytarz zlokalizowany pomiędzy [...] a [...] ([...]). Omawianym korytarzem ekologicznym migrują, m.in. wilk i ryś oraz jeleń, sarna, dzik. Obszar, na którym planuje się inwestycję jest "systemem" obszarów węzłowych (obszar węzłowy "[...]" i obszar węzłowy "[...]"), najlepiej zachowanych pod względem przyrodniczym o cechach zapewniających wysoki stopień zróżnicowania biologicznego. Dlatego też, może on być "skuteczny" w zapewnieniu powiązań w postaci korytarzy ekologicznych, które umożliwiają łączność dla różnych gatunków zwierząt w obrębie całego systemu. Na omawianym terenie znajduje się obszar węzłowy 43M "[...]," który za pośrednictwem korytarza ekologicznego 36m [...] łączy się z obszarem 42M "[...]" (https://korytarze.pl/mapa/mapa-korytarzv-ekologicznvch-w-polsce). Dyrektor Parku podkreślił, że zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Tworzenie i utrzymywanie korytarzy ekologicznych jest jednym ze sposobów ochrony zwierząt określonym w art. 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. poz. 2183). Organ wskazał, że wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej w wierzchowinowej części stoku, na granicy terenów rolnych i leśnych, na tereny pełniące rolę korytarzy ekologicznych stanowi poważne zagrożenie dla realizacji celów, dla których utworzono park narodowy (art. 8 ust. 2 ustawy). Negatywne oddziaływanie nowej zabudowy mieszkaniowej wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą nie będzie się ograniczało wyłącznie do bariery fizycznej (ściany budynku, ewentualnego ogrodzenia) uniemożliwiającej przemieszczanie się zwierząt, ale będzie wykraczało znacznie poza obszar objęty uzgodnieniem. Konieczność używania oświetlenia wewnątrz i na zewnątrz budynku (zwłaszcza w nocy i o zmierzchu), ruch pojazdów mechanicznych emitujących hałas, permanentna obecność ludzi - doprowadzi do powstania znacznie szerszej niż fizyczna, bariery behawioralnej, której migrujące zwierzęta nie będą w stanie pokonać. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. M. L., wniosła zażalenie na to postanowienie. Zdaniem skarżącej, Dyrektor Parku Narodowego, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji, powołał się na zbyt ogólnikowe informacje oraz nie przedstawił żadnych dowodów mających wpływ na takową decyzję. Zaskarżonym postanowieniem Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020. poz. 293 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. W odniesieniu do obszaru położonego w otulinie parku narodowego, decyzje takie wydawane są po uzgodnieniu z Dyrektorem Parku. Organ I instancji zobowiązany był dowieść, że charakter planowanej inwestycji jest sprzeczny z ustawowym celem, dla którego utworzono park narodowy, a także wyznaczono jego otulinę, jako strefę lokalizowania tylko tych inwestycji, które nie stwarzają zagrożenia zewnętrznego wynikającego z działalności człowieka. W ocenie Ministra, zebrany materiał dowodowy jednoznacznie przesądza o możliwości długofalowego wpływu planowanej inwestycji na walory przyrodnicze położonego w sąsiedztwie [...] Parku Narodowego. Organ wskazał, że działka inwestora nr [...] znajduje się w węzłowym obszarze wymienionych (i wyznaczonych w dokumentach planistycznych) korytarzy ekologicznych. Dane o charakterze monitoringowym ("Monitoring ważniejszych korytarzy migracyjnych dużych ssaków w otoczeniu [...] Parku Narodowego w latach 2009-2013") opracowane przez pracowników naukowych Parku wskazują jednoznacznie na wykorzystywanie analizowanego obszaru przez poszczególne gatunki zwierząt, których migracje dla różnych potrzeb bytowania będą zakłócane w wyniku wzrastającej presji zabudowy kubaturowej, w tym lokalizacji zabudowy na działce nr [...]. Dotyczy to w szczególności korytarza ekologicznego VI - "[...]", który zapewnia łączność ekologiczną w pasie między [...] i [...] dla newralgicznego kierunku północ-południe i połączenia otuliny Parku, przez dolinę [...] z kompleksami leśnymi [...]. Wykorzystywanie terenu przez zwierzęta kopytne i drapieżniki w przestrzeni newralgicznego i kluczowego (dla funkcjonowania obszaru węzłowego "[...]") przejścia przez dolinę [...] (zapewniającego łączność ekologiczną z [...] na południe oraz otuliną [...]PN i samym obszarem Parku na północ i północny zachód) jest potwierdzone, między innymi, na podstawie monitoringu tropów zwierząt. Przydatności terenów wokół rozpatrywanej inwestycji dla migracji zwierząt świadczą także dane Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...](zamiennie RDOŚ), która przyjęła określoną lokalizację korytarzy ekologicznych o lokalnym znaczeniu. Nie ma więc jakiejkolwiek wątpliwości, że również teren działki inwestycyjnej nr [...] jest wykorzystywany przez wiele gatunków zwierząt kopytnych i drapieżników jako funkcjonalny i spełniający ważną rolę ekologiczną w mozaice krajobrazu otaczającego miejsce planowanej inwestycji. Minister Klimatu i Środowiska podzielił pogląd organu I instancji, iż dopuszczenie do użytkowania domu mieszkalnego w omawianej lokalizacji stworzyłoby silną barierę behawioralną uniemożliwiającą w przyszłości swobodną i niezakłóconą migrację zwierząt (chociażby w wyniku ich permanentnego przepłaszania). Minister Klimatu i Środowiska w pełni podzielił także uzasadnienie Dyrektora Parku, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zostało uzgodnione z Dyrektorem Parku i zawiera szereg ustaleń zabezpieczających Park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka, a na rysunku Studium wyróżniono najważniejsze powiązania w obrębie korytarzy ekologicznych, wymagające szczególnej ochrony przed postępującym ich zawężaniem. W odniesieniu do roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ powołał się na wyrok NSA z 2009 r. (II OSK 1250/08). Minister Klimatu i Środowiska jest zdania, iż niniejsze zapisy i ustalenia zawarte w Studium mogą stanowić materiał dowodowy w sprawie, ponieważ dokument ten stanowi swoisty interdyscyplinarny materiał ekspercki (i tak w omawianym przypadku należy powołanie się na ten dokument traktować) i to niezależnie od faktu, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie posiada cech aktu prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli w Studium zawarte są zapisy odnośnie konieczności obejmowania ochroną niektórych obszarów cennych przyrodniczo, nieprzeznaczania ich pod zabudowę ze względu na konieczność ochrony walorów krajobrazu, ochrony terenów zlewni, czy też ochrony tras migracyjnych dla zwierząt (korytarzy ekologicznych), to tego typu dokument może stanowić dowód w sprawie, ponieważ znajduje bezpośrednie przełożenie na przepisy ustawy. Zdaniem Ministra, powoływanie się skarżącą na inne formy ochrony przyrody w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie ma formalno-prawnego znaczenia dla rozpatrywania sprawy. Ewentualna ocena wpływu planowanej inwestycji na inne formy ochrony przyrody pozostaje w gestii odrębnych organów administracyjnych. Organ stwierdził, że Dyrektor Parku nie przyjmował ustaleń projektu rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie planu ochrony Parku jako podstawy uzgodnienia. Opracowanie to stanowi jeden z dowodów (należy je traktować na równi z opiniami ekspertów), który wskazuje na ważną rolę przedmiotowego obszaru w ochronie zasobów przyrodniczych Parku. Projekt planu ochrony w postanowieniu o odmowie uzgodnienia jest analizowany jako dowód w sprawie. Na podstawie akt sprawy można stwierdzić, że obszar, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia spełnia powyższe wymogi, w związku z czym może być on uznany za korytarz ekologiczny. Dodatkowo objaśnia się, iż projekt planu ochrony [...] Parku Narodowego, zgodnie ustawą o ochronie przyrody, jest sporządzany i ustanawiany na okres 20 lat, co ma na celu sprawne zarządzanie Parkiem - długoterminowe planowanie działań w zakresie ochrony przyrody i udostępniania. Określenie przebiegu szlaków migracyjnych, nastąpiło wskutek prowadzenia długofalowych obserwacji, z zachowaniem należytej precyzyjności i staranności przez pracowników parku narodowego. Minister Klimatu i Środowiska podtrzymał stanowisko organu I instancji, że rozwój jakiejkolwiek dalszej zabudowy przestrzennej w omawianym obszarze, w rejonie miejscowości [...] (szczególnie w sąsiedztwie działki inwestycyjnej nr [...]) położonej w otulinie [...] Parku Narodowego jest niemożliwy. Uzgodnienie projektu decyzji warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia stanowiłoby poważne zagrożenie zewnętrzne dla walorów przyrodniczych głównego kompleksu [...]PN ze względu na możliwość jego izolacji przestrzennej w przyszłości. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, a to art. 6, 7, 8 § 1 i 2, 9,10 § 1,77 § 1,107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez: a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności brak rozważenia położenia działki inwestycyjnej nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę, jak również już zabudowanych, powoływanie dowodów lub ich treści w sposób wybiórczy i jednostronny bez wskazania, które dowody zostały dopuszczone, które fakty organ uznał za udowodnione, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, sprzeczność w treści uzasadnienia postanowienia, przedstawienie argumentacji w sposób chaotyczny powtórzeniowy, bez konkretnego odniesienia się do przedmiotowej inwestycji; b) oparcie rozstrzygnięcia na projekcie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Narodowego, w sytuacji gdy projekt rozporządzenia nie jest aktem prawa i nie może stanowić podstawy żadnych ustaleń faktycznych, a tym bardziej rozstrzygnięcia w sprawie; c) oparcie rozstrzygnięcia na danych dotyczących migracji zwierząt z lat 2009-2013 w obrębie korytarza ekologicznego, na którego istnienie powołuje się organ, w sytuacji gdy dane te są nieaktualne, nie odnoszą się do działki skarżącej; 2. przepisów prawa materialnego a to: - art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] bez wskazania przepisów tego Studium, do których organ się odwołuje i podczas gdy studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym zapisy studium nie mogą uzasadniać odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji, a jako akt planistyczny określa jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże jedynie organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, a nadto jako akt kierownictwa wewnętrznego określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy; - art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odmowę uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, mimo iż nie ma ku temu podstaw tak prawnych, jak i faktycznych oraz w sytuacji gdy inwestycja skarżącej graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której został wybudowany budynek mieszkalny; - art. 11 w związku z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja w otulinie parku będzie inwestycją stwarzającą zagrożenia wynikające z działalności człowieka, podczas gdy na tym terenie istnieją sąsiednie trwałe zabudowania i ogrodzenia; Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż organ odwoławczy przytoczył w zasadzie całą argumentację podnoszoną przez Dyrektora Parku, przy czym większość przedstawionej tam argumentacji jest na tyle ogólnikowa, że można na jej podstawie opisać dowolną migrację zwierząt, dowolnym korytarzem ekologicznym, w dowolnym parku narodowym. W swoich wywodach organy pomijają w zasadzie podnoszone przez skarżącą argumenty i skupiają się na ogólnych walorach korytarzy ekologicznych czy też funkcjach parku i jego otuliny. Organ w żaden sposób nie wykazał, aby inwestycja leżała w obszarze korytarza ekologicznego, a w szczególności, aby pociągała za sobą zagrożenia, o których organ wspomina w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2021 r. (znak [...]) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, wskazując w treści uzasadnienia, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie narusza zakazów obowiązujących na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i zalecił, aby projektowane budynki były odsunięte jak najdalej od granicy lasu oraz zlokalizowane jak najbliżej istniejącego budynku od strony południowej granicy działki. Co istotne, organ ten w żadnej części uzasadnienia nie wskazał jakoby przez działkę objętą wnioskiem przebiegał korytarz ekologiczny zapewniający migrację dzikich zwierząt, a wskazał, że w istocie planowana inwestycja położona jest w bliskim sąsiedztwie (przyjąć należy, że nie graniczy) obszaru Natura 2000 [...] [...]. W żadnej części uzasadnienia organ ten nie wskazał, że planowana inwestycja w istocie może bądź też będzie powodowała zagrożenia, o których wspomina organ w zaskarżonym postanowieniu. Oba organy orzekające w tej sprawie pomijają stanowisko RDOŚ. Strona podniosła, że w Otulinie [...] Parku Narodowego położone są znaczne fragmenty lokalnych miejscowości, jak chociażby [...], [...], [...], [...], gdzie prowadzona jest intensywna zabudowa mieszkaniowa i co nie stoi na przeszkodzie, aby organy Parku pozytywnie uzgadniały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność ta świadczy o tym, że postępowanie przeprowadzone przez Dyrektora [...] Parku Narodowego i Ministra jest jednostronne i w żaden sposób nie uwzględnia interesów inwestora, któremu zaskarżone postanowienie w istocie ogranicza prawo własności. Organ, odmawiając uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przytoczył szereg publikacji oraz odwołał się do materiałów zawartych na stronach internetowych, podając ich linki. W pozostałej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ ogólnie wskazał, jakie są funkcje otuliny parku narodowego, samego parku narodowego, jakie występują zagrożenia dla migracji zwierząt, i ich populacji, powołał się na nieobowiązujący projekt rozporządzenia Ministra Środowiska oraz wskazał na zapisy studium uwarunkowań Gminy [...]. Tematyczne opracowania eksperckie czy też dokumentacje oparte na wiedzy specjalistycznej powinny posiadać bezpośredni związek z obszarem planowanej inwestycji. W przypadku przywoływanych przez organ badań i publikacji trudno doszukać się takiego bezpośredniego związku. Trudno też doszukać się w aktach sprawy postanowienia o dopuszczeniu tych materiałów w formie dowodu. Strona skarżąca podniosła, że organy w żaden sposób nie chcą dostrzec, że bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora - w odległości około 16,5 metra zlokalizowany jest budynek o wymiarach około 12-13 m szerokości na 16-17 metrów długości, do którego prowadzi utwardzona droga o długości kilkudziesięciu metrów. Budynek ten jest stosunkowo nowy (budynek ten oznaczony został na zdjęciu 1-2 działka ewid. [...], na której został wybudowany graniczy bezpośrednio z działką inwestora). Z uwagi na bliskie sąsiedztwo z działką inwestora założyć należy, iż budynek ten również położony jest w Otulinie [...]PN i [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak również przecina korytarz ekologiczny oraz położony jest w niedalekim sąsiedztwie w/w obszaru Natura 2000, a mimo to został wybudowany, a zatem przyjąć należy, iż uzyskał pozytywne uzgodnienie Dyrektora Parku. Podobnie rzecz się ma z budynkiem oznaczonym nr ewid. [...], położonym na południowy zachód od działki objętej wnioskiem, na działce nr [...] (odległość od działki skarżącej to około 70 m) oraz całym osiedlem [...] (przykładowo działki nr [...]), zlokalizowanym też w kierunku południowo zachodnim od działki inwestora w odległości około 150 m od działki nr [...]. Nadto wskazać należy, iż obecnie w niedalekiej odległości od działki skarżącej, prowadzone są intensywne prace budowlane, mające na celu budowę budynku, którego kubatura jest nieproporcjonalnie większa od kubatury budynku projektowanego przez skarżącą (budowę rzeczonego budynku obrazują zdjęcia 3-4). Nie jest zatem wiadomym stronie skarżącej, dlaczego organy różnicują sytuacje podmiotów, odmawiając skarżącej prawa do zagospodarowania własnej działki, jednakże dopuszczając taką możliwość chociażby dla nieruchomości sąsiedniej zlokalizowanej na działce [...]. Skarżącej nie jest wiadomym też, bowiem organ takich dowodów nie przeprowadził ani ich w aktach sprawy nie zamieścił, czy działka inwestora faktycznie leży tylko "w zasięgu ważnego korytarza ekologicznego", czy też korytarz ten przebiega przez tę działkę inwestora bowiem "realizacja zamierzenia inwestycyjnego istotnie ograniczy drożność istniejącego w tym miejscu korytarza ekologicznego", czy też może korytarz ten jest zdecydowanie szerszy i obejmuje inne tereny bowiem "omawiany korytarz jest już bowiem częściowo zabudowany". Skarżąca nie wie, gdzie w istocie przebiega korytarz ekologiczny, o którym wspominają organy, jaki on jest długi i szeroki, czy faktycznie w obrębie jej działki migrują jakiekolwiek zwierzęta, czy istnieje trwała zabudowa tego korytarza ekologicznego i gdzie ona się znajduje bowiem organy żadnej mapy w tym zakresie skarżącej nie przedstawiły, żadnych badań na i w rejonie działki skarżącej nie przeprowadzały, a dane dotyczące migracji zwierząt przedstawiane przez w/w organy były wykonane kilka-kilkanaście lat temu w niewiadomym dla skarżonej miejscu. Skarżąca nie jest w stanie w żaden sposób rzeczonych danych zweryfikować. Zabudowa działki inwestora nie spowoduje dla migracji zwierząt żadnej bariery bowiem skarżąca musi przy realizacji swojej inwestycji uwzględnić wytyczne RDOŚ zawarte w postanowieniu z daty [...] stycznia 2021 r. i swój budynek zbliżyć jak najbardziej do istniejącego już budynku położonego na działce [...] oraz nie zamierza grodzić swojej nieruchomości. Zauważyć należy, że samo istnienie na przedmiotowym terenie korytarza ekologicznego nie przesądza automatycznie o zakazie realizowania na nim inwestycji. W niniejszej sprawie, aby móc stwierdzić migrację zwierząt należałoby dokonać precyzyjnych badań i oględzin terenu czy rzeczywiście zabudowa na tym terenie spowoduje przeszkody w funkcjonowaniu korytarza i ewentualnego potwierdzenia czy korytarz ekologiczny rzeczywiście tam funkcjonuje czy też są to przypadki sporadycznego pojawiania się zwierząt. Reasumując, w skardze podniesiono, że organy żadną miarą nie wykazały, aby przez działkę skarżącej przebiegał korytarz ekologiczny, że w tamtym miejscu migrują zwierzęta, że zabudowa tej działki uniemożliwi lub utrudni migrację tych zwierząt. Przytoczone przez organ zagrożenia opisane w cytowanych publikacjach są w istocie hasłami, które w żadnej mierze nie odnoszą się do działki skarżącej. Strona skarżąca nie zgodziła się z argumentacją organu odwołującą się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] tj. uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], gdyż studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu nie jest aktem prawa miejscowego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Odnosząc się do przywołanego przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i cytowanej tezy (sygn. II OSK 1250/08) pełnomocnik skarżącej wskazał, iż wyrok ten zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze został poddany słusznej krytyce albowiem NSA w wyroku tym odstąpił od wykładni językowej na rzecz wykładni systemowej, co biorąc pod uwagę zasadę państwa prawnego i określoności prawa, przy jasno sformułowanym przepisie nie jest zasadne i wskazane. W skardze podkreślono ponadto, że projekt przywołanego przez organ rozporządzenia nie jest aktem prawa i nie może stanowić podstawy żadnych ustaleń faktycznych, a tym bardziej rozstrzygnięcia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Stosownie do art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.) otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Formą ochrony przyrody, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie jest park narodowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy) - [...] Park Narodowy. Faktem jest, iż w ustawie o ochronie przyrody nie określono na obszarze otuliny parku narodowego zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych. Nie oznacza to jednak braku w tym względzie jakichkolwiek ograniczeń, ponieważ sam ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 590/08, wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Rolą dyrektora parku narodowego, jako organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego na terenie otuliny parku jest zbadanie czy przedsięwzięcie to nie stanowi zagrożenia dla przyrody chronionej w parku narodowym, wynikającego z planowanej przez inwestora działalności. Podkreślenia przy tym wymaga, że – zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jeżeli organ uzgadniający odmawia uzgodnienia inwestycji ze względu na interes publiczny wynikający z konieczności ochrony przyrody na danym terenie, powinien konkretnie wykazać inwestorowi, załączając niezbędne dowody, jakie okoliczności są powodem takiego rozstrzygnięcia. W myśl art. 53 ust. 5 powołanej ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Z przepisu tego wynika, że na organie współdziałającym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego objętego współdziałaniem (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). W szczególności organ uzgadniający ma obowiązek zebrać materiał dowodowy, utrwalić go w aktach sprawy, a następnie wszechstronnie go rozpatrzeć (art. 80 k.p.a.). Jak wskazuje się w doktrynie, dyspozycja art. 106 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie może być rozumiana jako zwalniająca organ współdziałający od powyższego zobowiązania lub obejmująca go dyskrecjonalnym uznaniem organu, ponieważ organ współdziałający ma zawsze obowiązek wyjaśnić wszystkie okoliczności konieczne dla wykonania przysługujących mu kompetencji (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 755). Odwołanie się przez organ uzgadniający do posiadanej wiedzy specjalnej w danej dziedzinie musi być poparte dowodami, potwierdzającymi stan faktyczny w zakresie dotyczącym przedmiotu uzgodnienia, również w celu wyjaśnienia i potwierdzenia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ uzgadniający, wydając rozstrzygnięcie o odmowie uzgodnienia (art. 11 k.p.a.). Obowiązek odzwierciedlenia w aktach sprawy wszystkich czynności podjętych przez organ oraz załączenia do akt dowodów, na których organ oparł się, wydając rozstrzygnięcie wynika z zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.). Realizacja tej zasady jest również istotna z punktu widzenia kontroli sprawowanej nad administracją publiczną przez sądy administracyjne. Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzgadniającym uzasadnienia faktycznego i prawnego został uregulowany w art. 124 § 2 oraz wynika z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a., do którego odsyła art. 126 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie powinno swoją treścią ściśle korespondować z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy. Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego, gdyż wskazane przez organy okoliczności faktyczne, zwłaszcza przebieg przez nieruchomość skarżącej ważnego korytarza migracji zwierząt, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia materiale dowodowym sprawy. Rozważania zamieszczone w obu kontrolowanych postanowieniach oparte są na informacjach, faktach i ocenach, które nie wynikają z włączonej do akt dokumentacji źródłowej. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Rację ma strona skarżąca, że organy nie wykazały żadnymi dokumentami czy opracowaniami naukowymi, które znajdowałyby się w aktach sprawy, że przez działkę inwestora nr [...] położoną w miejscowości [...], w otulinie [...] Parku Narodowego przebiega ważny korytarz ekologiczny. W aktach brak jakiejkolwiek mapy potwierdzającej przebieg tego korytarza z zaznaczeniem nieruchomości skarżącej. Organ I instancji odwołał się w tym zakresie do informacji znajdujących się na stronach internetowych Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska czy na serwerze http://mapa.korytarze.pl, lecz w aktach brak jest wydruków tych informacji z powołanych stron. Organ odwoławczy wskazuje na opracowanie "Monitoring ważniejszych korytarzy migracyjnych dużych ssaków w otoczeniu [...] Parku Narodowego w latach 2009-2013" sporządzone przez pracowników naukowych Parku, lecz opracowanie to lub jego fragmenty dotyczące ewentualnie terenu, na którym znajduje się działka skarżącej nie zostało załączone do akt sprawy. Ponadto organy nie dokonały oceny wartości dowodowej tego dokumentu, zgodnie z art. 80 k.p.a., z uwzględnieniem okresu w jakim te badania były prowadzone, ich aktualności oraz zasięgu terenowego tych badań. Wszystkie dowody, na które powołuje się organ powinny znajdować się w aktach sprawy, aby strona mogła się z nimi zapoznać i ewentualnie się do nich ustosunkować. W tej sprawie brak jest w aktach organu jakichkolwiek dowodów potwierdzających ustalenia organów obu instancji, że nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie ważnego korytarza ekologicznego migracji zwierząt. Organy nie wykazały również, że planowana inwestycja będzie miała negatywny wpływ na migrację zwierząt na tym terenie. Zasadny jest wobec tego zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, powoływanie dowodów lub ich treści bez wskazania, które dowody zostały dopuszczone, które fakty organ uznał za udowodnione, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz przedstawienie argumentacji w sposób bardzo ogólny, bez odniesienia się do terenu nieruchomości inwestora. W odniesieniu do zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na projekcie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [...] Parku Narodowego, wskazać należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.) dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych sporządza się i realizuje plan ochrony. Plan ochrony dla parku narodowego ustanawia minister właściwy do spraw środowiska w drodze rozporządzenia (art. 19 ust. 5 ustawy). Do czasu ustanowienia planu ochrony, minister właściwy do spraw środowiska wydaje zarządzenie w sprawie zadań ochronnych dla parku narodowego (art. 22 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że projekt rozporządzenia ministra nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) i nie mógł być przedmiotem wiążących ustaleń w sprawie. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zapisy projektu planu ochrony Parku nie stanowiły podstawy do odmowy uzgodnienia, lecz projekt ten stanowił dowód w sprawie na równi z dowodami z opinii ekspertów. Zapis tego projektu, na który powołał się organ I instancji dotyczy konieczności uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego istniejących korytarzy ekologicznych, obejmujących obszary leśne i rolno-leśne, m.in. w miejscowości [...]. Nawet, jeśli przyjąć, że ten zapis projektu potwierdza jedynie istnienie korytarza ekologicznego w miejscowości [...], to nie wynika z niego, że korytarz ten przebiega przez nieruchomość skarżącej. Zasadny jest zarzut naruszenia przez organ art. 9 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na ustaleniach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] bez dokładnego wskazania zapisów tego studium, do których organ się odwołuje i bez załączenia choćby fragmentów tego dokumentu odnoszących się do działki skarżącej do akt sprawy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 9 ust. 5 tej ustawy studium nie jest aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w związku z tym, że ustalenia studium nie mogą być podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z 30 października 2006 r., II OSK 1294/07, wyrok NSA z 31 marca 2008 r., II OSK 317/07, wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, wyrok NSA z dnia 20 marca 2015 r., II OSK 2005/13, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1133/14). Pogląd odmienny, wyrażony w powołanym przez organy obu instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08, nie znalazł aprobaty w literaturze i późniejszym orzecznictwie. W odniesieniu do niniejszego postępowania, wskazać należy, iż ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] nie mogły mieć w związku z tym przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zapisy Studium mogą potwierdzać fakt, że korytarz ekologiczny na tym terenie istnieje (w tym zakresie Studium jako dokument uwzględniający uwarunkowania przyrodnicze na terenie gminy może mieć charakter dowodowy). Natomiast w aktach tej sprawy brak jest tekstu i rysunku Studium potwierdzającego położenie nieruchomości inwestora na terenie korytarza ekologicznego. Rację ma strona skarżąca, że ustalenia Studium wskazane przez organ I instancji dotyczące, m.in. zakazu zabudowy na terenach rolniczych (R) nie mogą mieć wiążącego charakteru w tej sprawie, ponieważ podważałoby to sens prowadzenia postępowania uzgodnieniowego, gdyż już organ prowadzący postępowanie główne, przyjmując, że jest związany treścią Studium, mógłby odmówić wydania decyzji bez konieczności dokonywania uzgodnień w tym zakresie. Jak wskazano powyżej, ustalenia studium, z uwagi na treść art. 9 ust. 5 ustawy, nie mogą być podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą być zatem również samoistną podstawą do odmowy uzgodnienia projektu takiej decyzji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 11 w związku z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja w otulinie parku będzie inwestycją stwarzającą zagrożenia wynikające z działalności człowieka, podczas gdy na tym terenie istnieją sąsiednie trwałe zabudowania i ogrodzenia, wskazać należy, że organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do zarzutów zażalenia w tym zakresie, nie dokonując analizy stanu faktycznego w zakresie zabudowy już istniejącej na tym terenie i jej znaczenia dla możliwości realizacji inwestycji przez skarżącą. Ustalenia te mają istotne znaczenie również w świetle zasady wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd nie mógł poddać kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy organ I instancji powinien dokonać ustaleń faktycznych w zakresie istniejącej zabudowy w tym zakresie, w szczególności w kontekście zarzutów strony skarżącej i wskazywanych przez nią konkretnych lokalizacji budynków na działkach sąsiednich. W związku z powyższym za przedwczesny należy uznać zarzut skargi naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez odmowę uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W sprawie tej konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie przebiegu korytarza ekologicznego przez nieruchomość skarżącej. Ustalenia te powinny zostać poparte dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy. W przypadku ustalenia, że korytarz ekologiczny przebiega przez działkę skarżącej, organ powinien wykazać, że planowana zabudowa, nawet przy spełnieniu warunków wskazanych w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...]stycznia 2021 r., na które powołuje się skarżąca, będzie miała negatywny wpływ na migrację zwierząt na tej nieruchomości i będzie stanowiła zagrożenie zewnętrzne dla fauny żyjącej w Parku. Powyższe względy przesądziły o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego, jako wydanych z naruszeniem mających wpływ na wynik sprawy przepisów procesowych – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 u.p.z.p. Organ I instancji uwzględni wskazaną ocenę prawną na etapie ponownego rozpoznania sprawy. Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.