VII SA/Wa 1783/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako "organ", "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku V. T. i J. H. (dalej jako "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzania nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy własne postanowienie. Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] udzielił T. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie małej elektrowni wodnej na jazie w S. w km [...] + [...] rzeki W., wybudowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. V.T. i J. H. (właściciel urządzenia wodnego na działce nr [...], stanowiącego zastawkę z korytem wlotowym do stawów pstrągowych na działce nr [...] i siłowni małej energetyki wodnej na działce nr [...]) złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego z dnia 22 grudnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. Organ I instancji uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony przez osoby, które nie mają przymiotu strony. Zdaniem organu I instancji decyzja będąca przedmiotem wniosku została wydana na rzecz inwestora, który zrealizował inwestycję zgodnie z pozwoleniem, a wnioskodawcy nie są inwestorami, zatem nie mogli skutecznie wnieść o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła V. T. i J. H. wskazując na nieprawidłowości w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę małej elektrowni wodnej na jazie w S. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm) w przypadku, gdy inwestycja, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie, powstała zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, ustawodawca zawęził krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowaniu jedynie do inwestora. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że taka sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu, bowiem inwestycja została zrealizowania w oparciu o decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Natomiast z protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 11 grudnia 2009 r. wynika, że nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z tym organ wojewódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie małej elektrowni wodnej na jazie w S. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji prawidłowo przyjął, że V. T. i J. H, którzy nie są inwestorami, nie posiadają przymiotu strony, a zatem nie mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Skargę na powyższe postanowienie złożyli V. T. i J. H. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 20, art. 77, art. 80 i art. 145 k.p.a. wskazując, że organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny, czy organ I instancji stał na straży praworządności i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawdził, czy uczestnicy procesu inwestycyjnego budowy małej elektrowni wodnej nie pozostają z pracownikami organu w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć wpływ na obowiązki inwestora oraz czy decyzja Wojewody [...] wydana w oparciu o decyzje Starosty [...] z dnia [...] listopada 2008 r. i [...] lutego 2009 r. nie zostały następnie uchylone lub zmienione orzeczeniem sądów. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 32, art. 33, art. 34, art. 35, art. 36a, art. 41, art. 48, art. 59a,b,c,f poprzez niesprawdzenie, co było przedmiotem obowiązkowej kontroli budowy wykonanej przez T. Sp. z o.o., jej lokalizacji oraz wpływu na środowisko. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę V. T. z uwagi na jej nieopłacenie, zatem rozpoznaniu podlegała jedynie skarga J. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. art. 61a § 1 kpa -odmówił wszczęcia , na wniosek V. T. i J. H. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] udzielającej T. Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie małej elektrowni wodnej na jazie w S. w km [...] + [...] rzeki W., wybudowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniona była przyczyną podmiotową, a mianowicie okolicznością, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 kpa - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Niewątpliwie, należy zgodzić się ze skarżącym, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądźŸ nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Oczywiście, nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na użytkowanie, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania( vide wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2015r.VII SA/Wa 1409/14, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015r., II OSK 2529/13). Kwestię ustalenia stron postępowania reguluje art. 59 ust 7 ustawy Prawo budowlane , stanowiący, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wolą ustawodawcy z kręgu tego zostały zatem wyeliminowane inne podmioty mające interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Nie oznacza to oczywiście, że nie mają one możliwości ochrony swoich praw, ale może to odbyć się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę czy w postępowaniu środowiskowym) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyrok NSA z 29 .10. 2008 r., II OSK 1174/07). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie po stwierdzeniu przez właściwe organy wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę, co znalazło odzwierciedlenie w protokole z obowiązkowej kontroli. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż na tym etapie postępowania niemożliwym było badanie prawidłowości sporządzenia protokołu , zaś przedmiot obowiązkowej kontroli wyznacza szczegółowo art. 59a ust 2 Prawa budowlanego. Z tych względów zastosowanie art. 59 ust. 7, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, było w pełni uzasadnione. Należy także zwrócić uwagę, iż za zastosowaniem wskazanego przepisu również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przemawia sposób jego sformułowania. Ustawodawca przyjął bowiem, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zwrot ""w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem ""postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa "pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że po dokonaniu takiego ustalenia, obowiązkiem organu było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, podniesiono, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w pierwszej fazie, tj. w fazie, w której bada się jedynie kwestie formalne. Wszczęcie tego postępowania wymaga bowiem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Jak zostało to wyżej wyjaśnione, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje m.in. wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie. Taka sytuacja miała w niniejsze sprawie miejsce. Okoliczność, iż skarżący mógłby posiadać przymiot strony w innych postępowaniach, nie oznacza posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie gdyż krąg stron w tych postępowaniach jest ustalany na podstawie innych przepisów. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż podnoszone w skardze kwestie lokalizacji obiektu oraz jego wpływu na środowisko rozstrzygane są na etapie udzielania pozwolenia na budowę w którym to postępowaniu być może skarżący posiadł przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, iż przepis 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie dawał podstaw do przyznania skarżącemu przymiotu strony co oznacza, że nie mógł on skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo o ochronie Środowiska poprzez jego niezastosowanie to należy podkreślić, iż w sprawie administracyjnej, w której zapadło postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o unieważnienie ostatecznej decyzji administracyjnej, badaniu podlegają jedynie przesłanki wszczęcia takiego postępowania, nie zaś określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki unieważnienia decyzji ( vide wyrok NSA z 18 kwietnia 2012r., II GSK 347/11). Innymi słowy na tym etapie ani organy ani Sąd nie mogą merytorycznie badać kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji a tego właśnie oczekuje skarżący wskazując , iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygniecie organu zasługuje na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).