VII SA/Wa 1803/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi H. T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") - po rozpoznaniu zażalenia H. T. - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Ww. postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. [...] WINB, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia na wniosek H. T. postępowania w sprawie "podjęcia postępowania ustalającego, czy dokonana przez Starostę [...] - w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę łącznika pomiędzy dwoma budynkami inwentarskimi z przeznaczeniem na hodowlę kur w miejscowości [...] gm. [...] - ocena prawidłowości sprawdzenia projektu budowlanego w branży konstrukcyjno-budowlanej, była zgodna z prawem (art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 104 ustawy Prawo budowlane)". Na powyższe postanowienie H. T. wniósł - z zachowaniem ustawowego terminu - zażalenie, w wyniku którego GINB przywołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Starosta [...] odmówił wnioskodawczyni M. L. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie zabudowy produkcyjnej w gospodarstwie hodowlanym polegającej na budowie łącznika pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami inwentarskimi z przeznaczeniem na hodowlę kur, wraz z zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do studni chłonnych na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ powiatowy wskazał m.in., że: "H. T. nie może być sprawdzającym, gdyż jego uprawnienia (...) posiadają ograniczenia". Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. Wojewoda podniósł m.in., że: "(...) H. T. posiada tytuł technika budowlanego, posiadane przez niego uprawnienia (wydane z ograniczeniami) nie uprawniają, do sprawdzania projektów budowlanych w branży konstrukcyjnej". Następnie, w wyniku skargi M. L. na ww. decyzję organu wojewódzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt IISA/Sz 427/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że: "od strony przedmiotowej i podmiotowej niniejsza sprawa nie dotyczy H. T. jako strony postępowania administracyjnego, a jej przedmiotem jest wyłącznie zgodność z prawem decyzji administracyjnej dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu w takim przedmiocie autor projektu budowlanego nie nabywa statusu strony, a kwestia uprawnień budowlanych może być rozpatrywana wyłącznie przez pryzmat spełnienia przez inwestora warunków określonych w art. 35 w związku z wymogami określonymi w art. 34 ustawy Prawo budowlane (...)." Jak wskazał GINB, sąd administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 13 października 2016 r., odnosząc się do naruszenia art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazał, że nie ma podstaw aby skutecznie podważyć stanowisko organów obydwu instancji w zakresie zaistnienia konieczności poprawienia, przedłożonego po korekcie, projektu budowlanego. Sąd stwierdził, że "skoro kubatura projektowanego obiektu, jak wynika to z ustaleń zaskarżonej decyzji, przekracza 1000 m3, to nie można twierdzić, że H. T. posiadał przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. uprawnienia do sprawdzenia projektu takiego obiektu w specjalności architektonicznej i że z mocy art. 104 tej ustawy uprawnienia te zachował." Wyrok jest prawomocny. Dalej GINB podkreślił, że stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, oczywisty brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11; 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13; 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14). GINB podzielił stanowisko organu I instancji, że sprawa, która jest przedmiotem wniosku H. T., tj. ustalenie "czy dokonana przez Starostę [...] w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę budynku łącznika pomiędzy dwoma budynkami inwentarskimi z przeznaczeniem na hodowlę kur w miejscowości [...] gm. [...], ocena prawidłowości sprawdzenia projektu budowlanego w branży konstrukcyjno-budowlanej, była zgodna z prawem (art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 104 ustawy Prawo budowlane)" została wyjaśniona przez Wojewodę [...] jak i WSA w [...]. Jednocześnie, w ocenie organu II instancji, zasadnicze znaczenie ma fakt, że w niniejszej sprawie brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia przedmiotowego żądania w trybie administracyjnym. Nie istnieje bowiem sprawa indywidualna, która mogłaby zostać rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Skargę na postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2017 r. wniósł H. T., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Skarżący wskazał, że jako projektant nie był stroną w postępowaniu administracyjnym przed Starostą [...], dlatego też nie przysługiwały mu żadne środki prawne w kwestii naruszenia jego praw. W jego ocenie stanowisko Starosty [...] narusza art. 104 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Pojęcia "inne uzasadnione przyczyny", nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, lecz orzecznictwo i doktryna wskazują, że należy przez to rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania a w szczególności gdy: brak jest sprawy administracyjnej, w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego wskazując, że sprawa, której zainicjowania domaga się wnioskodawca była już przedmiotem oceny organów administracji i Sądu. Skarżący domaga się bowiem ze strony organu administracji kontroli czy dokonana przez Starostę [...] - w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę łącznika pomiędzy dwoma istniejącymi budynkami inwentarskimi z przeznaczeniem na hodowlę kur na działce nr ewid [...], w miejscowości [...] gm. [...] - ocena prawidłowości sprawdzenia projektu budowlanego w branży konstrukcyjno-budowlanej, była zgodna z prawem (art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 104 ustawy Prawo budowlane). Tymczasem, jak wskazał GINB, Starosta [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazał m.in., że: "H. T. nie może być sprawdzającym, gdyż jego uprawnienia (...) posiadają ograniczenia". Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2016 r., stanowisko to podzielił podnosząc, że "H. T. posiada tytuł technika budowlanego, posiadane przez niego uprawnienia (wydane z ograniczeniami) nie uprawniają, do sprawdzania projektów budowlanych w branży konstrukcyjnej", zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt IISA/Sz 427/16 zajął analogiczne stanowisko w tej kwestii. Słusznie więc organy obu instancji wywiodły, że w stanie faktycznym sprawy materia, której wyjaśnienia domaga się skarżący została już oceniona. Istotne jest bowiem to, że w ww. prawomocnym wyroku Sąd stwierdził, iż w badanej sprawie poza sporem jest, że decyzja odmawiająca zatwierdzenia przedłożonego przez M. L. projektu budowlanego i udzielenia wnioskodawczyni pozwolenia na budowę stanowiła następstwo niewykonania, w zakreślonym przez organ I instancji terminie, obowiązków nałożonych postanowieniem tego organu z dnia [...] grudnia 2015 r. wzywającym inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, m.in. w zakresie: 1) poprawienia w metrykach rysunków opracowania branży architektoniczno-konstrukcyjnej status osoby sprawdzającej projekt budowlany branży architektonicznej, tj. w metrykach rysunków: rzutu dachu (rys. nr 3), przekroju I-I (rys. nr 4) oraz elewacji (rys. nr 5); wpisano: H. T. i M. M. a powinno być: M. M.; 2) zapewnienia sprawdzenia projektu budowlanego branży konstrukcyjnej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zobowiązanie skarżącej do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym opisane w pkt 2 i pkt 3 postanowienia Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. było zgodne z prawem. Jak wskazał Sąd: "Art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakłada na projektanta obowiązek zapewnienia sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Obowiązek, o którym mowa w art. 20 ust. 2 dotyczy wyłącznie projektu architektoniczno-budowlanego. Jeżeli zatem dla określonej inwestycji nie jest wymagane sporządzenie projektu architektoniczno-budowlanego, tak jak stanowi o tym na przykład art. 34 ust. 3b, to projekt budowlany w pozostałej części nie podlega sprawdzeniu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy. Taka sytuacja wyłączająca obowiązek określony w tym przepisie w kontrolowanej sprawie jednak nie wystąpiła. Ponadto, z mocy art. 20 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, całkowicie wyłączone spod obowiązku sprawdzenia projektu przez inną osobę są projekty obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe. Sąd nie dopatrzył się podstaw do podważenia legalności stanowiska organu odwoławczego, który nie stwierdził podstaw do takiego wyłączenia. Zważywszy na to, że projektowany obiekt budowlany nie stanowi konstrukcji typowej, skoro stanowi, jak ustalono to w zaskarżonej decyzji, łącznik pomiędzy istniejącymi już dwoma budynkami inwentarskimi, a ponadto posiada gabaryty, których w świetle ustaleń organu, nie można zaliczyć do niewielkich, a przy tym jest przeznaczony do prowadzenia działalności w postaci hodowli kur w liczbie 1000 niosek, co wiąże się również z budową infrastruktury technicznej, brak jest racjonalnych przesłanek, przemawiających za dokonaniem oceny odmiennej i uznaniem, że projekt dotyczy obiektu budowlanego o prostej konstrukcji, co uzasadniałoby odstąpienie od obowiązku. W badanej sprawie bezsporne jest technik budowlany H. T., który w karcie zawierającej wykaz projektantów i sprawdzających poszczególne branże projektu budowlanego figuruje jako sprawdzający projekt w branży konstrukcja a na stronie tytułowej projektu dotyczącego architektury i konstrukcji wskazany jest jako sprawdzający, posiada uprawnienia budowlane, nadane przez Wojewodę z dnia [...] z dnia [...] maja 1988 r. W orzeczeniu tym, jako podstawę prawną nadanych uprawnień budowlanych Wojewoda wskazał przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8 poz. 46), a więc aktu wykonawczego obowiązującego pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Z art. 104 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., która weszła w życie 1 stycznia 1995 r. wynika, że osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Ustawodawca w przepisie tym zastrzegł, że uprawnienia nabyte do [...] grudnia 1994 r. wolno wykonywać jedynie w zakresie w jakim zostały nadane. Tak więc przywołanie art. 104 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. bez analizy treści decyzji nadającej te uprawnienia nie jest wystarczające do wykazania posiadania przez H. T. uprawnień budowlanych do projektowania bez ograniczeń. Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest jednolita interpretacja stwierdzająca, że o tym, w jakim zakresie dana osoba zachowała uprawnienia budowlane w rozumieniu art. 67 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 104 Prawa budowlanego z 1994 r. decyduje treść orzeczenia administracyjnego stwierdzającego nabycie tych uprawnień (vide: wyroki NSA w sprawach: IV SA 693/96, publ. Lex nr 43314, IV SA/669/96, publ. Lex nr 43124, II OSK 744/12 baza CBOiS, WSA we Wrocławiu II SA/Wr 736/11, baza CBOiS). Idąc tym tokiem rozumowania należy sięgnąć do podstawy prawnej orzeczenia z dnia [...] maja 1988 r. Nr [...]. Mianowicie, powołano w nim § 2 ust. 2 pkt 2, § 6 ust. 3 oraz § 13 ust. 1 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W akcie tym stwierdzono, że H. T. – technik budowlany posiada przygotowanie zawodowe do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności: konstrukcyjno-budowlanej oraz jest uprawniony do: 1) do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych budynków i innych budowli - o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów budowli hydrotechnicznych i melioracji wodnych, 2) sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych: a) budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, b) budowli nie będących budynkami. Przywołany w podstawie prawnej omawianego orzeczenia z dnia [...] maja 1988 r. § 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. stanowił w ust. 1-3, że: Do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta jest wymagane następujące przygotowanie zawodowe: 1) ukończenie wyższej szkoły technicznej, stwierdzone dyplomem, oraz trzy lata praktyki przy sporządzaniu projektów i rok praktyki na budowie, 2) ukończenie średniej szkoły technicznej, stwierdzone dyplomem lub świadectwem, oraz trzy lata praktyki na budowie i trzy lata praktyki przy sporządzaniu projektów (§ 2 ust. 1). Osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie: 1) w specjalności architektonicznej – w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3, 2) w innych specjalnościach techniczno-budowlanych - w zakresie obiektów budowlanych, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych (§ 2 ust. 2). Do pełnienia funkcji, o której mowa w ust. 1, w specjalności architektonicznej jest wymagane wykazanie się dyplomem ukończenia wydziału architektury wyższej szkoły technicznej lub odpowiednio dyplomem ukończenia średniej szkoły technicznej o kierunku architektonicznym lub ogólnobudowlanym (§ 2 ust. 3). Organy orzekające w sprawie, jak wynika to z uzasadnień ich decyzji, przyjęły, że uprawnienia H. T. są uprawnieniami z ograniczeniem, które nie uprawniają do sprawdzania projektów budowlanych w branży konstrukcyjnej. Analiza treści cytowanego wyżej orzeczenia, w powiązaniu z brzmieniem przepisów powołanych w jego podstawie prawnej nie pozwala na skuteczne podważenie tego stanowiska." Organ administracji prawidłowo zatem wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, powołując się na istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania o czym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.