VII SA/Wa 181/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. M., następcy prawnego B. M. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ", "GINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. M. (dalej: "skarżąca"; aktualnie następca prawny: J. M.), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] października 2019 r., znak: [...]- utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2019 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z [...] października 2019 r. GINB odmówił uchylenia, na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji z [...] czerwca 2011 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB"), nakazującej skarżącej oraz D. M. rozbiórkę budynku nr [...] w [...] na dz. nr [...], z zachowaniem następujących warunków: 1. termin przystąpienia do rozbiórki - [...] sierpnia 2011 r., 2. termin zakończenia prac i uporządkowania terenu - [...] lipca 2012 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji GINB z [...] października 2019 r. w ustawowym terminie, wniosła skarżąca. Po rozpatrzeniu ww. wniosku oraz ponownej analizie akt sprawy GINB odwołał się do treści z art. 161 § 1 k.p.a. Wyjaśnił jednocześnie, że instytucja uchylenia decyzji ostatecznej przez ministra stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. a tryb ten ma charakter szczególny również w stosunku do pozostałych trybów nadzwyczajnych. Zdaniem GINB art. 161 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w swego rodzaju "stanie wyższej konieczności", gdy jego źródło stanowi ostateczna decyzja administracyjna i stanu tego nie można usunąć w inny sposób. Dla zastosowania tego przepisu niezbędne jest jednoznaczne wystąpienie okoliczności, które w zestawieniu z treścią decyzji prowadzą do wniosku, że dalsze funkcjonowanie tej decyzji w obrocie prawnym powoduje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, poważnych interesów gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. Zagrożenie, o którym mowa w art. 161 § 1 k.p.a. musi być realne, rzeczywiste i aktualne, a ponadto obiektywnie udowodnione. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, nie występuje stan uzasadniający uchylenie decyzji PINB z [...] czerwca 2011 r. GINB wskazał, że decyzja wydawana na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., co do zasady, nie może być wynikiem odmiennej oceny stanu faktycznego. Twierdzenia skarżącej dotyczące wydania nakazu rozbiórki wbrew woli właścicieli i wbrew możliwości remontu obiektu sprowadzają się do podważania prawidłowości decyzji PINB z [...] czerwca 2011 r., nie temu zaś służy art. 161 § 1 k.p.a. GINB zarówno analizując złożony wniosek, jak i całość zgromadzonego materiału dowodowego, nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek wymienionych wart. 161 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, że decyzja PINB z [...] czerwca 2011 r. powoduje stan zagrożenia życia i zdrowia poprzez pozbawienie jej domu. GINB podniósł, że niewątpliwie o realnym, rzeczywistym i aktualnym zagrożeniu w tym zakresie nie można mówić, skoro skarżąca w budynku objętym nakazem rozbiórki nie mieszka, a jedynie zamierzała zamieszkać. Zaznaczył, że konieczność rozbiórki budynku może pogarszać warunki mieszkaniowe i sytuację ekonomiczną zobowiązanego, jednak nie stanowi to uzasadnienia dla zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. Wyjaśnił również, że z kolei zagrożenia dla ważnych interesów Państwa i gospodarki narodowej skarżąca upatruje w konieczności rozbiórki budynku posiadającego walory zabytku oraz w utracie zasobu mieszkalnego. Również i te okoliczności mogą wystąpić w następstwie wielu decyzji nakazujących rozbiórkę, co nie uzasadnia uchylania takich decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. Zauważył ponadto, że w związku z wyjątkowością trybu uregulowanego w tym przepisie, ustawodawca nie wskazuje na konieczność stosowania go w każdym przypadku gdy mógłby za tym przemawiać np. interes społeczny, publiczny, czy inne wartości. Tryb ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji zagrożenia ważnych interesów Państwa lub gospodarki narodowej (oraz życia i zdrowia ludzi). Zaznaczył, że chodzi tu więc o zagrożenia szczególnie poważne, istotne w skali całej gospodarki narodowej lub podważające podstawowe interesy Państwa. Zdaniem GINB przesłanek tych nie wypełnia rozbiórka jednego budynku. Podsumowując organ wskazał, że nie występuje w niniejszej sprawie rzeczywiste aktualne, realne i obiektywnie udowodnione zagrożenie wartości, których ochronę ma na celu art. 161 § 1 k.p.a. mające bezpośredni związek z decyzją organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2011 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że zasadnie własną decyzją z [...] października 2019 r. odmówił uchylenia decyzji PINB z [...] czerwca 2011 r. 2.Pismem z [...] grudnia 2019 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] listopada 2019 r., znak [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzucił naruszenie art. 161 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędnie uznanie, że okoliczności powołane przez skarżącą nie uzasadniają uchylenia decyzji PINB z [...] czerwca 2011 r. w trybie przewidzianym w art. 161 § 1 k.p.a. Uzasadniając skargę skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Ponadto poddała w wątpliwość dokonane przez organy ustalenia, w tym brak wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. 3.W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. 4. Pismem z [...] października 2020 r. J. M. następca prawny B.M., podtrzymał w całości skargę B. M. z [...] grudnia 2019 r. Jednocześnie przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy oraz swoje w tym zakresie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie GINB odmówił uchylenia, na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2011 r., nakazującej Pani B.M. oraz Pani D. M. rozbiórkę budynku nr [...] w [...] na dz. nr [...], z zachowaniem określonych szczegółowo w decyzji warunków. 2. Podstawą prawną w przedmiotowej sprawie był art. 161 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego zdrowiu lub życiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Instytucja uchylenia decyzji ostatecznej przez ministra stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a. Powyższe oznacza, że przesłanki warunkujące jej zastosowanie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz tylko ścisłej (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 27/09). W związku z wyjątkowością tego trybu, należy go stosować z dużą ostrożnością (zob. wyrok NSA z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 997/10). Zagrożenie, o którym mowa w art. 161 § 1 k.p.a. musi być realne, rzeczywiste i aktualne, a ponadto obiektywnie udowodnione. Art. 161 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w swego rodzaju "stanie wyższej konieczności", gdy jego źródło stanowi ostateczna decyzja administracyjna i stanu tego nie można usunąć w inny sposób. Dla zastosowania wskazanego przepisu niezbędne jest jednoznaczne wystąpienie okoliczności, które w zestawieniu z treścią decyzji prowadzą do wniosku, że dalsze funkcjonowanie tej decyzji w obrocie prawnym powoduje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, poważnych interesów gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. 3. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie występuje taki stan faktyczny i prawny uzasadniający uchylenie decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w trybie art. 161 k.p.a. Po pierwsze - decyzja wydawana na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., co do zasady, nie może być wynikiem odmiennej oceny stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z 10 maja 1984 r., sygn. akt II SA 1989/83). Twierdzenia strony skarżącej dotyczące wydania nakazu rozbiórki wbrew woli właścicieli i wbrew możliwości remontu obiektu sprowadzają się do podważania prawidłowości decyzji organu powiatowego z [...] czerwca 2011 r. - nie temu zaś służy regulacja zawarta w art. 161 § 1 k.p.a. Po drugie - Strona skarżąca wskazuje, że decyzja PINB w [...] z [...] czerwca 2011 r. powoduje stan zagrożenia życia i zdrowia poprzez pozbawienie domu skarżącej. W analizowanej sprawie zasadnie organ wskazał, że trudno mówić o realnym, rzeczywistym i aktualnym zagrożeniu w tym zakresie, skoro Wnioskodawczyni w budynku objętym nakazem rozbiórki nie mieszka, a jedynie zamierzała w przyszłości zamieszkać. Oczywiste jest, że konieczność rozbiórki budynku może pogarszać warunki mieszkaniowe i sytuację ekonomiczną zobowiązanego, jednak nie stanowi to uzasadnienia dla zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. Po trzecie – zagrożenia dla ważnych interesów Państwa i gospodarki narodowej strona skarżąca upatruje w konieczności rozbiórki budynku posiadającego walory zabytku oraz w utracie zasobu mieszkalnego. Również i te okoliczności mogą wystąpić w następstwie wielu decyzji nakazujących rozbiórkę, co nie uzasadnia uchylania takich decyzji na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że w związku z wyjątkowością trybu uregulowanego w tym przepisie, ustawodawca nie wskazuje na konieczność stosowania go w każdym przypadku gdy mógłby za tym przemawiać np. interes społeczny, publiczny, czy inne wartości. Tryb ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji zagrożenia ważnych interesów Państwa lub gospodarki narodowej (oraz życia i zdrowia ludzi). Chodzi tu więc o zagrożenia szczególnie poważne, istotne w skali całej gospodarki narodowej lub podważające podstawowe interesy Państwa. Przesłanek tych nie wypełnia rozbiórka jednego budynku. Po czwarte - orzeczenie nakazu rozbiórki, będące rozstrzygnięciem związanym z wyraźnym zaistnieniem podstawy do wydania tego rodzaju aktu, a nie wynikającej ze swobodnej oceny sprawy w ramach uznania administracyjnego, ma ten skutek, że późniejsze podnoszenie okoliczności będących następstwem zmiany nastawienia strony lub nawet zmiany przepisów prawnych - planistycznych, nie może podważyć decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie może to w szczególności nastąpić w trybie art. 161 k.p.a. Taka wykładnia wskazanego przepisu stanowiłaby działanie contra legem jak i byłaby przejawem "prawotwórczej wykładni prawa" (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2243/18). Dodatkowo należy wskazać, że techniczne wykonanie rozbiórki z zachowaniem wskazanych w decyzji rozbiórkowej zasad bezpieczeństwa (odpowiedni nadzór) oraz właściwe zabezpieczenie przed zawaleniem budynku nie stwarza realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2206/16). Po piąte - z ekspertyzy wykonanej w kwietniu 2011 r. wynika, że sezon zimowy spowodował załamanie kalenicy oraz zawalenie komina w przedmiotowym budynku. Wskazano, że prace przy remoncie obiektu są niebezpieczne i ekonomicznie nieuzasadnione ze względu na jego stan techniczny. W związku z powyższym zarzut pozbawienia skarżącej "majątku mieszkalnego" jest nieuzasadniony. Ponadto z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, organ powiatowy przeprowadził uzgodnienia z organem właściwym do spraw ochrony zabytków, który stwierdził, że z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną dopuszcza się możliwość dokonania rozbiórki obiektu. Przepis art. 161 § 1 k.p.a. wyraźnie jako przesłankę uchylenia decyzji wymienia poważną szkodę w gospodarce narodowej, a nie w majątku prywatnym. W omawianym przepisie chodzi bowiem o szkodę w skali makro, to jest taką, która będzie oddziaływała w sposób bezpośredni na istotne aspekty funkcjonowania gospodarki państwa. Podkreślane przez skarżącą kwestie dotyczące pozbawienia skarżącej domu same w sobie nie stanowią argumentu pozwalającego uznać, że wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki wywoła skutek w postaci poważnej szkody w gospodarce narodowej (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3353/17). 4. W ocenie Sądu, Skarżąca nie udowodniła, aby decyzja PINB w [...] z [...] czerwca 2011 r., wywoływała stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego albo konieczność zapobieżenia poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów Państwa. Z samej treści decyzji, ani okoliczności jej wydania nie wynika żaden stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nie istnieje stan nagłej konieczności administracyjnej wskazujący na potrzebę eliminacji z obrotu prawnego wskazanej decyzji PINB w [...]. A zatem zaskarżone decyzje GINB są prawidłowe. 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawi art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.