VII SA/Wa 1812/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu zażalenia [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.nr [...] z dnia [...].03.2016 r. nakładające na O. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w O. obowiązek dostarczenia do PINB w O.w terminie 40 dni, w którym postanowienie stanie się ostateczne, ekspertyzy technicznej przeprowadzonych robót budowlano - montażowych na oczyszczalni ścieków komunalnych zlokalizowanej w O. przy ul. K. (dz. nr ew. [...]) szczegółowo wymienionych w postanowieniu - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony stan faktyczny wskazując, że wnioskami z dnia [...].07.2015 r. Stowarzyszenie "[...] " zwróciło się do PINB w O. o skontrowanie zgodności z prawem realizowanej przez O. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...] inwestycji przy ul. K. w O.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2015 r., organ powiatowy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Stowarzyszenia "[...] " w sprawie "remontu obiektów budowlanych i wymiany urządzeń na oczyszczalni ścieków w [...] " usytuowanej przy ul. K. w O. z uwagi na brak wystąpienia w sprawie ustawowych przesłanek warunkujących pozytywne rozpatrzenie wniosku. Jednocześnie postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2015 r., PINB w O. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Stowarzyszenia "[...]" w sprawie "remontu obiektów budowlanych i wymiany urządzeń na oczyszczalni ścieków w O. -2" usytuowanej przy ul. [...] w [...], z uwagi na brak wystąpienia w sprawie ustawowych przesłanek warunkujących pozytywne rozpatrzenie wniosku. W/w rozstrzygnięcia zostały następnie uchylone, a postępowania umorzone postanowieniami [...] WINB nr [...] z dnia [...].11.2015 r. oraz nr [...] z dnia [...].11.2015 r. W wyniku przeprowadzonych przez organ I instancji czynności wyjaśniających na przedmiotowej nieruchomości w sprawach [...] oraz [...] w dniu [...].09.2015 r. stwierdzono, że prace remontowe są w toku i są wykonywane na podstawie zgłoszeń do Starostwa Powiatowego w [...]. Ponadto według oświadczenia kierownika oczyszczalni Pana P.L. parametry obiektu nie zostały zmienione w wyniku przeprowadzonych prac remontowych. Zawiadomieniami z dnia [...].12.2015 r. PINB w [...] poinformował strony o wszczęciu postępowań administracyjnych z urzędu w sprawach: robót budowlanych polegających na remoncie piaskownika dwukomorowego napowietrznego, ścian i dna dwóch osadników wstępnych oraz ścian i dna dwóch osadników wtórnych na oczyszczalni ścieków w [...] przy ul. [...](dz. nr ew[...]) znak: PINB. [...] oraz robót budowlanych polegających na remoncie budynku odwadniania osadu na oczyszczalni ścieków na w/w nieruchomości znak: [...]. W wyniku kolejnych przeprowadzonych w dniu [...].02.2016 r. czynności wyjaśniających na przedmiotowej nieruchomości w sprawie [...] stwierdzono: "Roboty budowlane wykonano na podstawie : - zgłoszenia z dnia [...].10.2014 r. i brak sprzeciwu Starosty O. z dnia [...] r., - zgłoszenia z dn. [...].02.2015 r. i brak sprzeciwu Starosty O. z dn. [...] r., - wymiana urządzeń w budynku odwadniania osadu zgodnie z wytycznymi wykonania robót z m-ca marzec 2015. Roboty budowlane oraz montażowe rozpoczęto w dniu [...].06.2015 r. na podstawie protokołu przekazania terenu wykonawcy [...]. Zakończono dn. [...].12.2015 r. zgodnie z protokołem odbioru końcowego. Ze zgłoszenia robót z dnia [...].10.2014 r. wykonano jedynie częściową wymianę stolarki okiennej i drzwiowej. Zgłoszenie z dnia [...].02.2015 r. zostało wykonane w pełni ze zmianą wykończenia posadzki z płytek gresowych na podniesienie i wylanie nowej posadzki z powłoką z żywicy epoksydowej. Wymianę urządzeń dokonano zgodnie ze wspomnianymi wyżej wytycznymi. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od zakresu zgłoszonych robót oraz wytycznych wymiany urządzeń (...)." Natomiast jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...].02.2016 r. w sprawie znak: [...]: "Roboty budowlane wykonano na podstawie: - zgłoszenia z dnia [...].10.2014 r. i brak sprzeciwu St. O. z dnia [...] r" znak: [...], - zgłoszenia z dnia [...].10.2015 r. i brak sprzeciwu St. O. z dnia [...] r. znak: [...], - zgłoszenia z dnia [...].10.2014 r. i brak sprzeciwu St. O. z dnia [...] r" znak: [...], - wymianę urządzeń w piaskowniku napowietrznym dwukomorowym, osadnikach wstępnych oraz osadnikach wtórnych wykonano zgodnie z wytycznymi wykonania robót z marca 2015 r. Roboty budowlane oraz montażowe rozpoczęto w dniu 11.06.2015 r. na podstawie protokołu przekazania terenu wykonawcy [...]. Zakończono dn. [...] r. zgodnie z protokołem odbioru końcowego. Wymiary: - piaskownika 12,15 x 5,15 x gł. 2,9 m, - osadnika wstępnego wew. 0 3000 x gł. 6,15 m (dół leja), - osadnika wtórnego wew. 0 29200, gł. 7,4 m (dół leja). Zmieniono lokalizację podejścia do napędów zgarniaczy w osadnikach wtórnych." Ponadto jak wynika z notatki urzędowej pracownika organu powiatowego z dnia [...] w [...] dokonał połączenia spraw: znak: [...], znak: [...] oraz znak: [...] w jedno postępowanie administracyjne. Zawiadomieniem z dnia [...].03.2016 r. organ powiatowy poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymiany urządzeń odwadniania osadu, dwukomorowego podłużnego piaskownika wymiany urządzeń dwóch osadników wstępnych, dwóch osadników wtórnych oraz wymiany urządzeń w hali sprężarek na oczyszczalni ścieków w [...] przy ul. [...](dz. nr ew. [...]). Postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2016 r. organ I instancji nałożył na O. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. K. w [...] obowiązek dostarczenia do organu powiatowego w terminie 40 dni, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne ekspertyzy technicznej przeprowadzonych robót budowlano - montażowych na oczyszczalni ścieków komunalnych w [...] przy ul. [...](dz. nr ew. [...]) określonych w treści rozstrzygnięcia, spełniającej warunki wskazane w podjętym postanowieniu. Na w/w postanowienie zażalenie w ustawowym terminie złożyło O. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest postanowienie PINB w [...] nr [...] z dnia [...].03.2016 r. nakładające na O. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. K. w [...] obowiązek dostarczenia do organu powiatowego w terminie 40 dni, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne ekspertyzy technicznej przeprowadzonych robót budowlano - montażowych na oczyszczalni ścieków komunalnych w [...] przy ul. [...](dz. nr ew. [...]) określonych w treści rozstrzygnięcia, spełniającej warunki wskazane w podjętym postanowieniu. Po przeanalizowaniu akt sprawy tutejszy organ stwierdza, że PINB w [...] dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powiatowy ustalił, że inwestor na część wykonanych robót posiadał stosowne zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej: - zgłoszenie z dnia [...].10.2014 r., brak sprzeciwu Starosty O. z dnia [...] r., znak: [...] w zakresie robót przy budynku odwadniania osadu polegających na: wymianie pokrycia dachowego z papy na blachę trapezową powlekaną wraz z wymianą obróbek blacharskich, wykonaniu nowych tynków zewnętrznych wraz z malowaniem elewacji, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na aluminiową, - zgłoszenie z dnia [...].02.2015 r., brak sprzeciwu Starosty O. z dnia [...] r., znak: [...] w zakresie robót w budynku odwadniania osadu polegających na: zdjęciu istniejących okładzin ceramicznych z posadzek i ścian, położeniu na posadzkach płytek z gresu antypoślizgowego, położeniu na ścianach glazury, malowaniu pomieszczeń, - zgłoszenie z dnia [...].10.2014 r., brak sprzeciwu Starosty O. z dnia [...] r., znak: [...] w zakresie robót remontowych piaskownika dwukomorowego napowietrzanego polegających na: oczyszczeniu i uzupełnieniu ubytków dna i ścian wewnętrznych piaskownika, nałożeniu powłoki zabezpieczającej chemoodpornej na bazie żywic epoksydowych, - zgłoszenie z dnia [...].10.2014 r., brak sprzeciwu Starosty O. z dnia [...] r., znak: [...] w zakresie robót remontowych ścian i dna dwóch wtórnych osadników ścieków polegających na: oczyszczeniu i uzupełnieniu ubytków dna i ścian wewnętrznych, nałożeniu powłoki zabezpieczającej chemoodpornej na bazie żywic epoksydowych, - zgłoszenie z dnia [...].10.2014 r., brak sprzeciwu Starosty O. z dnia [...].10.2014 r., znak: [...] w zakresie robót remontowych ścian i dna dwóch wstępnych osadników ścieków polegających na: oczyszczeniu i uzupełnieniu ubytków dna i ścian wewnętrznych, nałożeniu powłoki zabezpieczającej chemoodpornej na bazie żywic epoksydowych na powierzchniach żelbetowych wewnętrznych i koronach. Ponadto organ I instancji stwierdził, że skarżący przeprowadził również inne roboty montażowo - budowlane w ramach tej samej inwestycji, na które nie posiada stosownego zgłoszenia ani pozwolenia organu administracji architektoniczno - budowlanej, a które to roboty zostały wskazane w treści skarżonego rozstrzygnięcia nr [...] z dnia [...].03.2016r. Z uwagi na powyższe ustalenia, PINB w [...] uznał za uzasadnione nałożenie na inwestora na podstawie art. 81 c ust. 2 obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej w/w robót, co zdaniem [...] WINB było prawidłowe. Organ odwoławczy przypomniał, że art. 81 c ust. 2 Prawa budowalnego stanowi: "Organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Podkreślono, że nie bez znaczenia dla wydania w rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu pozostaje społecznie doniosłe znaczenie jakie posiada obiekt stanowiący oczyszczalnie ścieków i jego wpływ na środowisko naturalne. W treści pisma PINB w [...] z dnia [...].04.2016 r. przekazującego zażalenie OPWiK na skarżone postanowienie, organ ten wskazał: "(...) Należy zaznaczyć, iż oczyszczalnia ścieków w [...] składa się z zespołu urządzeń technicznych wolno stojących i wbudowanych (m.in. w budynki) wzajemnie w instalacji powiązanych ze sobą tworząc technologiczną całość użytkową w celu zachowania prawidłowego i nieprzerywalnego procesu oczyszczalnia ścieków z obróbką produktów ubocznych (np. osady, po rozkładzie biogaz). Prawidłowe wypełnienie niniejszego postanowienia wymaga czasowego przerywania procesu technologicznego poszczególnych urządzeń technicznych, taka operacja wymaga ściśle skoordynowanych działań kontrolujących ze służbami eksploatacyjnymi oraz poświęcenia określonego czasu. Nałożenia na Inwestora (OPWiK) sporządzenia i dostarczenia do PINB w [...] przedmiotowej ekspertyzy jest słuszne i niezbędne w zawiązku z oceną wbudowanych wyrobów budowlanych oraz wątpliwościami wykonanych robót budowlano - montażowych z zakresem przebudowy poszczególnych konstrukcji urządzeń technicznych. W obiektach budowalnych jakimi są oczyszczalnie ścieków nie można prawidłowo ocenić w/w jak wyłącznie na podstawie poszczególnych danych przez określenie parametrów technologicznych poszczególnych urządzeń technicznych w tym przypadku pierwotnych i nowych urządzeń mechanicznych z zakresem przebudowy np. żelbetowej konstrukcji urządzenia technicznego w celu dostosowania jej do nowych warunków (jeżeli nastąpiła). Tym bardziej, że ocena wbudowanych wyrobów i wątpliwości wykonanych robót budowlano - montażowych mają bezpośredni i podstawowy wpływ na parametry całego obiektu. W tym celu, aby prawidłowo ocenić w/w, a tym samym odpowiednio wypełnić obowiązek nałożony przedmiotowym postanowieniem niezbędne jest także przeprowadzenie badań laboratoryjnych w zakresie jakości ścieków. Organy nadzoru budowlanego nie posiadają własnych ośrodków laboratoryjnych w celu przeprowadzenia badań oraz specjalistycznych urządzeń do pobierania próbek. Podstawowym obciążaniem na obiektach budowlanych typu oczyszczalnie ścieków jest ładunek zanieczyszczeń, aby go ocenić niezbędne jest określenie stężenia i przepływ w danym czasie, powszechnie dla sprawdzenia przyjmuje się dobę, w tym okresie należy pobrać kilkadziesiąt próbek i monitorować przepływ na kanałach wejściowych i wyjściowych. Próbki muszą być przechowywane w odpowiednich warunkach, aby prawidłowo przetransportować je do laboratorium w wymaganych pojemnikach, których to organy nadzoru budowlanego również nie posiadają (...)." Odnosząc się do powyższego stwierdzono, że organ wojewódzki w pełni podziela w/w argumentację PINB w [...]. Nałożenie postanowieniem nr [...] na skarżącego obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej wskazanych w treści rozstrzygnięcia robót jest prawidłowe we względu na zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlano - montażowych oraz charakter i funkcję jaką spełniają obiekty typu oczyszczalnia ścieków. Ponadto [...] WINB zauważył, że w toku prowadzonego postępowania organ powiatowy podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia stosowanie do poczynionych ustaleń. Pismem z dnia [...].02.2016 r. PINB w [...] wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma określonych dokumentów oraz informacji dotyczących oczyszczalni ścieków w [...]. W odpowiedzi na powyższe strona skarżąca pismem z dnia [...].02.2016 r. udzieliła informacji w/w zakresie, jednak nie przedłożyła żądanej przez organ powiatowy dokumentacji. Dodatkowo organ I instancji wezwał kierownika oczyszczalni ścieków w [...] Pana P. L. oraz kierownika laboratorium Panią K. K. do osobistego stawiennictwa w siedzibie tego organu celem złożenia wyjaśnień w sprawie. W dniu [...].02.2016 r. w/w osoby stawiły się w siedzibie organu powiatowego, jednak odmówiły złożenia wyjaśnień w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższą postawę skarżącego w ocenie [...] WINB celem ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych występujących w niniejszym postępowaniu tym bardziej uzasadnione jest nałożenie obowiązku wskazanego w skarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą wskazano, że są one niezasadne i nie mają wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, co wykazano w jego uzasadnieniu. Skargę na to postanowienie złożyła O. Przedsiębiorstwo Wodociągów i K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81 c ust. 2 ustawy — Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie; 2. naruszenie przepisu procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, tj. art. 19 i 20 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy — Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez naruszenie właściwości rzeczowej, polegające na wykroczeniu poza ustawowe kompetencje organu nadzoru budowlanego w zakresie zagadnień poruszanych w kwestionowanych rozstrzygnięciach organów; 3. naruszenie przepisów procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, tj. art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak precyzyjnego określenia przedmiotu postępowania administracyjnego oraz nieprzewidziane w przepisach połączenie trzech postępowań w jedno. Mając na uwadze podniesione zarzuty, wnoszono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty były uzasadnione. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa - art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie nakładające na skarżącego, na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przeprowadzonych robót budowlano - montażowych na oczyszczalni ścieków komunalnych zlokalizowanej w [...] przy ul. K.. Zgodnie z przepisem art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane: organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości (podkreślmy uzasadnionych), co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis art. 81 c ust. 2 ww. ustawy zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno - budowanej i nadzoru budowlanego". Jest to rozdział obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81 c. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2016/98 (niepubl.), w którym stwierdził, że przepis art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi tej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). Kryterium uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy do stanu technicznego obiektu budowlanego jest jedynym kryterium, którym właściwy organ winien kierować się przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81 c ust. 2 ustawy. Nadto organ ten - a nie strona - ma wykazać, czy istnieją uzasadnione wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc muszą one znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 239/11, LEX nr 993692). Podkreślić należy, że z uwagi na użycie w art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 865/10, LEX nr 1081935). Sąd stwierdza, że w szczególności w świetle uzasadnienia postanowienia organu drugiej instancji, organy miały wiedzę teoretyczną w odniesieniu do wykładni ww. przepisu, ale nie odniosły jej w wyczerpujący sposób do okoliczności niniejszej sprawy. Organy, w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, nie wykazały, że miały podstawy do nałożenia przedmiotowych obowiązków w trybie ww. przepisu ustawy Prawo budowlane. Powoływano się jedynie na ogólnikowe sformułowanie, że istnieją wątpliwości, co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego oraz, że ocena techniczna wykonanych robót jest konieczna do stwierdzenia, czy roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną. Nadto powołały się na skomplikowany charakter czynności związanych z wydaniem przedmiotowej ekspertyzy. Uznać należy, że w sprawie nie wykazano, zaistnienia wątpliwości uzasadnionych. Z uzasadnień rozstrzygnięć obu organów nie wynika aby tę okoliczność badały. Takie ogólnikowe stwierdzenia nie mogą uzasadniać nakazu w przedmiotowym dla sprawy zakresie. Sam fakt wykonywania robót budowlanych poza zakresem zgłoszenia nie stanowi wystarczającej przesłanki do nakładania obowiązku sporządzenia ekspertyzy. W orzeczeniach sądowoadministracyjnych, które dotyczą problematyki stosowania art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wskazuje się, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, w których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca a jej brak, organy nadzoru muszą udokumentować w rozstrzygnięciu. Słusznie podkreśla się również, że skoro nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, to co do zasady, ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. W tym zakresie podkreślić należy, że kwestia pobrania próbek oraz wykonania ich badań nie może być wyłączna przyczyną nakładania obowiązku sporządzenia ekspertyzy. Organ samodzielnie może zlecić stosowne badania wyspecjalizowanym jednostkom. Przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może z tej przyczyny być nadużywany, co oznacza, że zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero rezultat takiego postępowania może wykazywać uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu i może stanowić podstawę nałożenia obowiązku. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Należy także wskazać, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia. Analiza zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie dokonywał samodzielnych ustaleń i rozważań poprzestając na stanowisku organu I instancji. Ustosunkowanie się do zarzutów zażalenia sprowadza się do wskazania, że nie miały znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza, iż organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83). Podkreśla się także zasadnie, iż istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (...) (zob. T. Woś, J. Zimmerman - glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 23 września 1986 r. sygn. akt [...]. Państwo i Prawo z 1989 r. z 8 str. 147). Brak odniesienia się do zarzutów zażalenia, świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy istoty sprawy w jej całokształcie, co dodatkowo narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. W tym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do przepisów art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o właściwości oraz połączenia spraw do jednego postępowania. Sąd nie widzi żadnych przeszkód aby toczyło się jedno postępowanie administracyjne należące do właściwości tego samego organu i dotyczące funkcjonalnie powiązanych obiektów stanowiących zorganizowane przedsiębiorstwo. Natomiast w kwestii przekroczenia swojej właściwości Sąd stoi na stanowisku, że przywoływane w skardze okoliczności mają służyć ustaleniu, czy wykonane roboty budowlane są prawidłowe, w szczególności czy w wyniku ich wykonania spełnione zostały normy środowiskowe. Fakty te mają pomóc ocenić poprawność wykonanych robót. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu, nie przesądzając oczywiście ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.