VII SA/Wa 1831/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1831/07 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) wymierzył Staroście Powiatu K. karę w wysokości 14.500 złotych za 29 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków mieszkalnych z infrastrukturą (instalacje wewnętrzne: co -gazowa, wodno-kanalizacyjna, elektryczna, przyłącza: wodociągowe, kanalizacyjne, elektryczne, gazowe, szambo oraz zjazd z drogi gminnej), na działce nr [...] w miejscowości N., gm. I. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie naliczenia kary zostało wszczęte w dniu [...] listopada 2006r., a zatem w stanie prawnym po nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004r. Nr 93, poz. 888). Do obliczenia terminu załatwienia tej sprawy Wojewoda [...] zastosował przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego obowiązujący w dniu wszczęcia postępowania, który stanowi, że "w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa." Biorąc pod uwagę wyjaśnienia udzielone w sprawie przez Starostę K. w piśmie z dnia [...] maja 2007r., organ ustalił wymiar kary w wysokości 14.500 zł za przekroczenie o 29 dni terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu [...] września 2004r., a decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] grudnia 2004r., czyli po upływie 94 dni. Przy obliczaniu kary organ nie uwzględnił okresu związanego z wydaniem w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia z dnia [...] października 2004r. o nałożeniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym ponieważ, przywołując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 października 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/06: "postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie powoduje wstrzymania biegu terminu ustanowionego wart. 35 ust. 6 tej ustawy". Organ ustalił karę odliczając od rzeczywistego czasu trwania postępowania tj. 94 dni - 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego otrzymując 29 dni przeterminowania (94-65). Zastosował ustawową stawkę 500 zł kary za każdy dzień zwłoki i łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę wyliczył na 14.500 zł. ( 29 dni x 500 zł = 14.500 zł). Wojewoda [...] nie uwzględnił stanowiska Starosty K. co do przerwania biegu terminu załatwienia sprawy z tytułu terminu wyznaczonego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania na zapoznanie się z dokumentacją, ponieważ powyższe stanowi składnik postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, nie mieszczący się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta K., podnosząc że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż termin na uzupełnienie braków wynikający z wydanego w sprawie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie podlega odliczeniu z okresu trwania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 w/w ustawy. Jest to bowiem termin przewidziany przepisami prawa na dokonanie określonej czynności, który zgodnie z treścią art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie wlicza się do okresu prowadzenia postępowania. Starosta K. zwrócił uwagę, że organ administracji publicznej podejmując czynności w sprawie zobowiązany jest do szybkiego, ale i wnikliwego jej rozpatrzenia, zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą praworządności. Wydanie postanowienia o uzupełnieniu braków na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest zatem czynnością do której organ zobligowany jest zarówno przez prawo materialne, jak i ogólne zasady prawa procesowego. Ponadto podkreślono, że ustalając termin dla określonej czynności organ musi brać pod uwagę jej charakter i możliwość wykonania jej w wyznaczonym terminie. Organ nie może zatem wyznaczać terminów zbyt krótkich, bowiem czynność wnikliwego rozpatrzenia sprawy byłaby wtedy zaniedbana i wykonana w sposób pozorny, co stanowiłoby naruszenie art. 7 Kpa. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę winien to czynić w taki sposób, aby wydanie tego pozwolenia było możliwe. Cel ten można osiągnąć wyznaczając realne terminy na uzupełnienie nieprawidłowości. Wyznaczanie nierealnych i zbyt krótkich terminów powodowałoby ponadto naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wobec tego Starosta K. stwierdził, że niezasadne jest karanie organu, który przy prowadzeniu postępowania administracyjnego stosuje fundamentalne zasady prawa administracyjnego. Ponadto organ przytoczył tezy orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które przemawiają za przyjętą przez niego interpretacją przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, m. in. wyrok z dnia 17 marca 2006 r., zgodnie z którym: "jeżeli organ bez zbędnej zwłoki (art. 35 Kpa nie określa jednoznacznie czasu) wezwie stronę do uzupełnienia braków to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno się wliczać okresu od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia", (sygn. akt VII SA/Wa 1571/05). Ponadto Starosta K. wskazał, że odliczeniu z postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego winien podlegać także okres od chwili rozesłania zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracyjny potwierdzenia otrzymania tego zawiadomienia jak również wyznaczony przez organ administracji publicznej termin dla stron na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym. W ocenie Starosty K., pozwolenie na budowę zostało wydane w terminie określonym przepisami prawa (z uwzględnieniem treści art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego), wobec czego postanowienie o nałożeniu kary jest całkowicie niezasadne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu zażalenia Starosty K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007r., nakładające na Starostę K. karę pieniężną w wysokości 14.500 złotych za 29 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. znak: [...]- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zastosował prawidłowy stan prawny, w tym również art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. Prawidłowo określił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 powołanej ustawy na dzień [...] września 2004r., gdyż wówczas do organu wpłynął wniosek inwestora. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana [...] grudnia 2004r., czyli 29 dni po upływie terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, że skarżący niewłaściwie przyjął, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 powołanej ustawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, (wyroki z dnia 3 października 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/06; z dnia 15 grudnia 2006r.,sygn. akt VII SA/Wa 1773/06) gdzie wskazano, że przedłużenia terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie powoduje wydanie postanowienia, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładającego obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie materialno-prawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 w/w ustawy. Nie jest to bowiem termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Starosta K., domagając się jego uchylenia. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego: art. 35 ust. 3, 6, 8 Prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin od wydania postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie uzupełnienia braków materialno - prawnych wniosku do ich uzupełnienia, nie podlega odliczeniu od terminu określonego w art. 36 ust. 6 Prawa budowlanego, art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez nie ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, art. 107 § 3 ustawy w zw. z art. 126 Kpa, poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez żalącego się, art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. Uzasadniając skargę Starosta K. wskazał, że przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego powoduje w praktyce liczne wątpliwości interpretacyjne. Zdaniem skarżącego największe kontrowersje powoduje kwestia możliwości odliczania od 65 dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę okresu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie przez inwestora braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz okresu od wysłania zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego do czasu otrzymania zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia i upłynięcia określonego w nim terminu do zapoznania się przez strony z dowodami w sprawie. Strona skarżąca podniosła, że orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego są sprzeczne i całkowicie się wykluczające. Na poparcie tej tezy skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1102/06 i wyrok z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 232/06. Zdaniem skarżącego okres związany z wydaniem postanowienia na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego powinien podlegać odliczeniu od terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 ust. 6 w/w ustawy. Ustawodawca nowelizując ustawę Prawo budowlane m.in. poprzez wprowadzenie przepisu art. 35 ust. 6 przewidującego 65 dniowy termin do wydania decyzji pozwolenia na budowę miał na celu przyśpieszenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji pozwolenia na budowę, co leży w interesie inwestora. Zasada szybkości nie może jednak stanowić podstawy do pomijania form postępowania czy naruszania uprawnień procesowych strony. Przyjęta przez organ II instancji interpretacja przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego prowadzi natomiast do uznania prymatu zasady szybkości postępowania nad pozostałymi ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego. W przypadku konfliktu tych zasad organy kontrolne obu instancji dają bezwzględne pierwszeństwo terminowości wydania decyzji, co w wielu przypadkach może prowadzić do konieczności negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, tylko ze względu na obowiązek wydania decyzji przed upływem 65 dniowego terminu. Jeżeli więc wydanie pozwolenia na budowę jest możliwe po uzupełnieniu stwierdzonych braków, to organ powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu ich uzupełnienia, a czas oczekiwania na uzupełnienie wniosku nie powinien być wliczany do terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 35 ust. 6,7,8 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem ust. 6 w/w artykułu w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 art. 35 do terminu o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 dniowego o którym jest mowa w art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki merytoryczne dokumentacji, a rzadziej braki formalne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. W tym kontekście podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest "zwykłym" postępowaniem administracyjnym. Do przeprowadzenia takiego postępowania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego odliczeniu od terminu 65 dniowego nie podlegają okresy zawiadamiania stron o prowadzonym postępowaniu, ani też inne zwykle podejmowane w toku każdego postępowania czynności organu. Dlatego też termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego winien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 Kpa. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien zdaniem Sądu również podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku na niekorzyść wnioskodawcy, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki w zakresie projektu, ma natomiast obowiązek wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków projektu organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji pozwolenia na budowę - ani pozytywnej, ani negatywnej. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwolenia na budowę, co kilkakrotnie wyrażane już było w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1348/06, sygn. akt VII SA/Wa 232/06). Jednak zapadały także wyroki zawierające odmienne stanowiska, których sąd w tym składzie nie podziela, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnej linii orzecznictwa. Zdaniem Sądu czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy zasadnie określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawa właśnie od tej daty nakazuje liczyć bieg terminu do wydania decyzji - "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Jednocześnie organ niesłusznie nie odliczył czasu związanego z wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2004r. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący podnosił, że odliczając okres związany z uzupełnianiem przez wnioskodawcę dokumentacji projektowej, termin do wydania decyzji nie został przekroczony. Twierdzenie to będzie mogło być zweryfikowane w toku powtórzonego postępowania, które uwzględni, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a oraz art. 152 i 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.