VII SA/Wa 1834/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB, organ powiatowy) po wszczęciu postępowania na wniosek E. S.A. Oddział w P., postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. – dalej: Prawo budowlane) w pkt 1) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w P. przy ul. O. należącego do M. M., prowadzonych w sposób zagrażający bezpieczeństwu życia ze względu na zbliżenie obiektu i prowadzenie robót budowlanych przy czynnej energetycznej linii napowietrznej SN 15 kV; w Pkt 2) zobowiązał inwestora do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych poprzez właściwe ogrodzenie i oznakowanie terenu budowy. W uzasadnieniu postanowienia organ powiatowy wskazał, że na skutek wniosku Energa Operator S.A. w dniu 7 lutego 2019 r. na ww. działce zostały przeprowadzone czynności kontrolne, podczas których ustalono, że roboty budowlane prowadzone są w sposób zagrażający bezpieczeństwu życia ze względu na zbliżenie obiektu do czynnej energetycznej linii napowietrznej SN 15 kV. Prgan wyjaśnił, że w związku z tym wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w sprawie oraz okazania dokumentacji budowy przedmiotowego budynku. W dniu [...] marca 2019 r. M. M. złożył plan BIOZ, dziennik budowy, inwentaryzację geodezyjną budynku z dnia [...] marca 2019 r. Jednocześnie poinformował, że roboty budowlane zostały przerwane do czasu zakończenia postępowania. PINB wyjaśnił, że z przedstawionej inwentaryzacji jednoznacznie wynika, że budynek jest usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania i odpowiada wymiarom z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Natomiast z wyjaśnień złożonych przez E. S.A. wynikało, że uzgodnienie do dokumentacji projektowej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określało odległość projektowanego budynku od linii energetycznej z uwzględnieniem wszystkich jego elementów, w tym dachu. Dalej PINB stwierdził, że z kwerendy dokumentacji projektowej wynika, że odległość od linii energetycznej mierzona jest do najbliższej ściany zewnętrznej (południowej elewacji) budynku z pominięciem zadaszonego tarasu, co spowodowało zbliżenie całego budynku do czynnej energetycznej linii napowietrznej SN 15 kV. To z kolei w ocenie PINB oznacza, że roboty budowlane prowadzone są w sposób zagrażający bezpieczeństwu życia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. M. zarzucając błędne zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy aktualnie roboty budowlane nie są realizowane. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie PINB. Podzielając ustalenia i argumentację organu powiatowego wskazał na załączoną do akt sprawy dokumentację fotograficzną, z której wynika, że w zbliżeniu do nowobudowanego obiektu budowlanego na działce nr [...] przy ul. O. w P. przebiega czynna energetyczna linia napowietrzna SN 15kV. Z kolei z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w P. w dniu [...] lutego 2019 r. wynika, że sporny budynek jest zbliżony ścianą południową do ww. linii napowietrznej. Dodatkowo WINB zauważył, że budowa nie jest zakończona, a prace budowlane wymagane do jej zakończenia będą wykonywane także na wysokości, w pobliżu ww. linii napowietrznej. Podkreślił w związku z tym, że instalacje i urządzenia elektryczne na placu budowy powinny zapewniać bezpieczeństwo użytkowania, a przede wszystkim ochronę przed porażeniem prądem elektrycznym. W ocenie organu odwoławczego usytuowanie spornego budynku względem linii napowietrznej takich wymogów nie spełnia, co powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób przebywających w obrębie linii, w tym pracowników wykonujących roboty budowlane i jest niezgodne z przepisami regulującymi kwestię odległości budynków od linii napowietrznych (norma PN-E-05100-1). Wskazał, że z ustaleń dokonanych na etapie projektowania wynika, że odległość budynku od linii powinna wynosić 7,5 – 7,7 m, natomiast z akt sprawy wynika, że odległość ta nie została zachowana. Ponadto z uzgodnienia przedmiotowej inwestycji dokonanego przez E. S.A. nr [...] wynika, że: "Prace budowlane wykonywane ręcznie w odległości mniejszej niż 5 m od skrajnego przewodu linii SN-15kV należy prowadzić pod nadzorem osób posiadających stosowne uprawnienia do nadzorowania tego typu prac po wcześniejszym pisemnym uzgodnieniu z E. S.A. Oddział w P. - Dział Zarządzania Eksploatacją P. Prace należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz Instrukcją Organizacji Bezpiecznej Pracy przy urządzeniach elektroenergetycznych obowiązującą na terenie działania E. S.A.". Zdaniem organu odwoławczego argumenty zawarte w zażaleniu nie mogły skutkować zmianą stanowiska. Zarzut błędnego zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez wstrzymanie robót budowlanych, które nie są prowadzone WINB uznał za bezpodstawny. Wyjaśnił, że treść protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2019 r. jak również sporządzona podczas kontroli dokumentacja fotograficzna jednoznacznie wskazuje, że budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania jest w trakcie budowy, a prace budowalne nie zostały zakończone. W skardze na to postanowienie M. M. (dalej: skarżący) wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne zastosowanie w sytuacji wstrzymania robót budowlanych, podczas gdy przepis ten dotyczy jedynie robót budowlanych aktualnie realizowanych. Według ustalonego stanu faktycznego roboty budowlane na działce [...] w P. przy ul. O. zostały wstrzymane, a tym samym nie są prowadzone. Zatem wydane postanowienie jest bezprzedmiotowe i nie znajduje uzasadnienia prawnego; 2. nieprawidłowe przyjęcie w podstawie rozstrzygnięcia i w ramach ustaleń faktycznych wycofanej w dniu 18 grudnia 2003 r. - bez zastąpienia - normy PN-E-05100-1 "Elektroenergetyczne linie napowietrzne projektowanie i budowa", na którą błędnie powołuje się E. S.A. w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Norma ta nie jest obowiązującą regułą techniczną przyjętą przez akty prawne i nie może być źródłem nałożenia obowiązku prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w aktach sprawy nie ma protokołu z pomiarów odległości pomiędzy budynkiem, a linią napowietrzną, zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, czy budynek rzeczywiście pozostaje w zbliżeniu do obiektu liniowego SN w sposób odbiegający od dokonanych uzgodnień zawartych w projekcie budowlanym. Tym samym w ocenie skarżącego, stan faktyczny został ustalony w oparciu o szacunki i w sposób dowolny. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (ust. 1); w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2); w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3); postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4); na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5). Jako podstawę wydania postanowienia organ pierwszej instancji wskazał art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zastosowanie instytucji wstrzymania prowadzenia wykonywanych robót budowlanych, w oparciu o ten przepis, jest uzależnione od ustalenia okoliczności faktycznych, z których wynikać może zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, spowodowane sposobem wykonywania prowadzonych robót budowlanych. Podkreślić należy, że wstrzymanie wykonania robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może mieć miejsce przy realizacji każdego zamierzenia budowlanego, niezależnie od tego, czy roboty są wykonywane legalnie, czy też nie. Jedynym wymogiem warunkującym zastosowanie powołanego unormowania jest to, że prowadzone prace budowlane mogą spowodować stan zagrożenia dla ludzi, mienia lub środowiska. Stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska podlega ocenie organu, który potencjalne zagrożenie najczęściej może stwierdzić w trakcie kontroli bądź oględzin obiektu, w którym wykonuje się roboty budowlane. Stan zagrożenia bezpieczeństwa może być również związany z terenem budowy. Zagrożenia, o których mowa w komentowanym przepisie, to np. nieprawidłowo wykonana na terenie budowy instalacja elektryczna, głębokie wykopy niezabezpieczone przed dostępem do nich osób postronnych, wykonywanie prac na wysokości bez właściwych zabezpieczeń, nieogrodzony teren budowy (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, wyd. 2, str. 657). Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowego postępowania, jak również z treści uzasadnień organów obu instancji, nie zostało w postępowaniu przed tymi organami wyjaśnione, czy tak rozumiany stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź stan zagrożenia środowiska występuje w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w P. przy ul. O. Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko, odwołał się do analizy projektu budowlanego wskazując, że odległość linii energetycznej mierzona jest do najbliższej ściany zewnętrznej (południowej elewacji) budynku z pominięciem zadaszonego tarasu, co spowodowało zbliżenie całego budynku do linii energetycznej, a to z kolei powoduje, że roboty budowlane są prowadzone w sposób zagrażający bezpieczeństwu życia. Nie wskazał zatem organ powiatowy na sposób prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt Prawa budowlanego, a zarzucił wadliwe usytuowanie budynku mieszkalnego względem linii energetycznej. Zakwestionował zatem decyzję o pozwoleniu na budowę tj. projekt zagospodarowania terenu, który stanowi element zatwierdzonej przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., dokumentacji projektowej potwierdzający, że inwestor legitymuje się decyzją pozwolenia na budowę. Na niedostatki uzasadnienia postanowienia PINB w kontekście wymogów zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zwrócił uwagi organ odwoławczy powielając argumentację, że to usytuowanie spornego budynku mieszkalnego (ściany południowej) względem linii napowietrznej nie spełnia wymogów ochrony przed porażeniem prądem elektrycznym i powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób przebywających w jej obrębie, w tym pracowników wykonujących roboty budowlane. W konsekwencji z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jednoznacznie, czy utrzymanie w mocy postanowienia organu powiatowego było wynikiem stwierdzenia, że sposób prowadzenia robót budowlanych może wypełniać hipotezę normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2, czy też było wynikiem zakwestionowania pod względem zgodności z prawem ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Natomiast stwierdzenie WINB, że nie została zachowana odległość budynku od linii SN 15 kV wynikająca z dokumentacji projektowej (7,5 – 7,7m), należy uznać za zupełnie dowolne i nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2019 r. nie dokonano bowiem pomiaru tej odległości, na co słusznie zwraca uwagę skarżący. Utrzymanie zatem w mocy postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w związku z domniemaną wadliwością projektu budowlanego, a nie wyłącznie w związku ze sposobem wykonywania robót budowlanych realizowanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę naruszało zdaniem Sądu art. 16 k.p.a. W toku bowiem postępowania w trybie art. 50 Prawa budowlanego organ podważył prawidłowość ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na co wskazuje analiza uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tymczasem legalność tej decyzji może być zakwestionowana jedynie w toku postępowań nadzwyczajnych. Podkreślić raz jeszcze należy, że przepis art. 50 Prawa budowlanego daje podstawę do wstrzymania robót prowadzonych w sposób, który zagraża wskazanym w nim dobrom. Wstrzymanie robót może nastąpić także wówczas, gdy są one prowadzone na podstawie pozwolenia i zgodnie z tym pozwoleniem oraz warunkami technicznymi. Konstatacja taka jest zrozumiała, jeśli zwróci się uwagę, że przedmiotem oceny nie jest to, co jest wykonywane, ale sposób prowadzenia nawet legalnych i zgodnych z warunkami technicznymi robót. Ponieważ omawiany przepis daje podstawę do ingerencji również w roboty prowadzone legalnie, jego zastosowanie winno być ograniczone do przypadków, jakie reguluje, czyli do sytuacji, gdy sposób wykonywania robót ewidentnie prowadzi do zagrożeń dla wskazanych dóbr (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 529 i powołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1100/17 stwierdził, że "podjęcie władczego rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych musi być poprzedzone postępowaniem przeprowadzonym z poszanowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest więc stanie na straży praworządności i podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zebrane przez organ administracji dowody podlegają ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, która nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)". Oparcie natomiast rozstrzygnięcia zwłaszcza organu odwoławczego na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, które nie stanowią wypełnienia, określonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji WINB nie zweryfikował, zdaniem Sądu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji nie ocenił, czy organ I instancji nie naruszył art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez jego błędne zastosowanie. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu podniesionego zarówno w skardze, jak i w zażaleniu, że złożenie przez inwestora oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia robót budowlanych, faktycznie niezakończonych, uniemożliwia organowi wydanie takiego postanowienie. Wykładnia uregulowania zawartego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że znajduje ono zastosowanie jedynie do robót budowlanych "wykonywanych" (realizowanych). Tylko w sytuacji kiedy roboty budowlane nie były wykonywane, ponieważ zostały zakończone przed wydaniem postanowienia, bezprzedmiotowe jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy (protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2019 r.) wynika, że obiekt budowlany jest w budowie, stwierdzono roboty związane z budową dachu. Również sam skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. przedkładając inwentaryzację geodezyjną budynku wyjaśnił, że roboty budowlane zostały jedynie przerwane do czasu zakończenia postepowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie zostały one faktycznie zakończone. Co do zasady zatem wydanie takiego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 w warunkach rozpoznawanej sprawy było dopuszczalne, ale tylko przy spełnieniu przesłanki prowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska, czego zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał. Mając na względzie stwierdzone uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w celu poczynienia dodatkowych wyjaśnień, które wykażą podstawę faktyczną dla wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ sprecyzuje, na czym opiera swoje ustalenia i oceni zebrany materiał dowodowy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.