VII SA/Wa 1845/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia W. G. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] listopada 2017 r. W. G. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o interwencję w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] wskazując, że utwardzenie terenu powoduje odpływ wody na teren jego działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że W. G. nie może zostać uznany za stronę, gdyż nie posiada interesu prawnego. W myśl art. 28 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu administracyjnym są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy obszarem oddziaływania jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak natomiast wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, obszar utwardzenia powierzchni gruntu swym obszarem oddziaływania obejmuje wyłącznie działkę oznaczoną nr ewid. [...] położoną w miejscowości [...], gm. [...], W. G. nie jest właścicielem tej działki, jej użytkownikiem wieczystym lub zarządcą. Brak przymiotu strony obligował więc do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zażalenie na ww. postanowienie złożył W. G., a po jego rozpatrzeniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości wskazując w uzasadnieniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wykazał wystarczająco, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., po raz kolejny odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Uzasadniając postanowienie wskazał, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wydanej przez Starostę [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a także na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. podjętej przez Starostę [...], zmieniającej decyzję Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. inwestor złożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy parkingu wraz z drogą pożarową na działce nr ewid. [...], a organ w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Organ wskazał, że przeprowadził z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], które umorzył decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...]. Z uwagi na fakt, że wniosek W. G. dotyczy sprawy, co do której organ zajął już stanowisko w powołanej wyżej decyzji o umorzeniu postępowania, zaistniały inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Na to postanowienie zażalenie złożył Pan W. G.. Opisanym na wstępie postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przeprowadził z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie tożsamym z objętym wnioskiem W.G., przy czym zostało ono zakończone ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: PINB [...]umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Zdaniem organu II instancji dopóki ostateczna decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o umorzeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym, dopóty korzysta ona z ochrony określonej w art. 16 k.p.a. Nie można więc prowadzić postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...], skoro inwestycja została oceniona przez organ nadzoru budowlanego w trybie administracyjnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie złożył W. G. i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61a § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z powodu uzasadnionej przyczyny jaką jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy decyzja ta nie rozstrzyga o istocie sprawy; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że zaszły przesłanki do uznania, iż decyzja o umorzeniu postępowania jako ostateczne rozstrzygnięcie podlega ochronie wynikającej z art. 16 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja ta nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. również postanowienia organu I instancji, jako wydanego z naruszeniem prawa i w celu końcowego załatwienia sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a to oznacza, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania kończy ją w sposób wskazany w art. 105 k.p.a. z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Decyzja wydana na podstawie art. 105 k.p.a. jest więc decyzją o znaczeniu procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w inny sposób niż przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości lub części. Z tych względów zdaniem skarżącego nie wystąpiły oczywiste przyczyny, które obligowałyby organ do wydania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ I instancji, wydając zaskarżone postanowienia naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przede wszystkim podkreślić, że u podstaw rozstrzygnięć organów I i II instancji znalazło się przekonanie, że skoro wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie tożsamym z treścią wniosku W. G., zostało już zakończone ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: PINB [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...], to dopóki ta decyzja pozostaje w obrocie prawnym, dopóty korzysta ona z ochrony określonej w art. 16 k.p.a. W ocenie organów, nie można więc prowadzić postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce oznaczonej nr ewid. [...] w miejscowości [...], skoro inwestycja została oceniona przez organ nadzoru budowlanego w trybie administracyjnym. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał jednak, że nie mają racji organy wskazując, że sprawa objęta wnioskiem Skarżącego z dnia [...] listopada 2017r. jest całkowicie tożsama z zakresem postępowania, którego przeprowadzenia domagał się Skarżący. Trzeba bowiem zauważyć, że z treści wniosku Skarżącego w istocie rzeczy wynikało, że domaga się on ustalenia przyczyn zalewania należącej do niego nieruchomości położonej w miejscowości [...] gm. [...], wskutek robót budowlanych przeprowadzonych na sąsiadującej działce, na którą to inwestycję pozwolenie wydał Starosta [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. zmienionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Z uzasadnienia decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzającej postępowanie wszczęte z urzędu przez ten organ, wynikało natomiast, że organ nadzoru zlecił przeprowadzenie oceny zgodności wykonania robót budowlanych na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], z zatwierdzonym projektem, która to ocenia nie wykazała istotnych odstępstw. Przy tym nie zbadano, ani nie ustalono ostatecznie, jaki wpływ inwestycja ta miała lub mogła mieć na pogorszenie stosunków wodnych na działce należącej do Skarżącego, pomimo że organ w ramach sprawdzania zgodności wykonania robót z projektem ustalił na przykład, że wskutek prowadzonych robót usunięto rynsztok o wymiarach 0,2m x 0,2m, który – jak się wydaje – mógł służyć właśnie do odprowadzania wód opadowych. Uzasadnione jest więc w tym miejscu przypomnienie, że warunkiem koniecznym wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (zob.: wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14). Sąd rozpoznając sprawę w pełni podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, w którym wyjaśniono, że tożsamość spraw będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Mając na uwadze powyższe, w ocenie tutejszego Sądu trudno zatem stwierdzić tożsamość zakresu przedmiotowego postępowania podjętego przez organ I instancji z urzędu, z tym o co wnosił Skarżący w swoim wniosku z dnia [...] listopada 2017r. Wypada także odnotować, że w ocenie Sądu, zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. oznacza, że nie ma możliwości w żaden sposób odnoszenia się do merytorycznych aspektów danej sprawy. Postępowanie wyjaśniające i zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a wzajemnie się bowiem wykluczają – albo nie ma podstaw do wszczęcia postępowania i wydawane jest takie postanowienie, albo sprawa może być merytorycznie badana. Sąd nie podzielił tutaj argumentacji organów nadzoru budowlanego, że są one związane w sprawie decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez ten organ w zakresie prawidłowości robót budowlanych prowadzonych na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do rozpoznania co do meritum sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 543/15; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Op 374/15). Dlatego też tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane między innymi w wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2017r. sygn. II SA/Op 160/17, w którym stwierdzono, że umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a to oznacza, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania kończy ją w sposób wskazany w art. 105 k.p.a., z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest więc decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w "inny sposób" (art. 104 § 2 k.p.a.) niż przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości lub części. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Pogląd ten znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wywołuje zupełnie inne skutki niż decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę w całości lub w części. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W konsekwencji następstwem decyzji o umorzeniu postępowania jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skutkiem decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena prawna, że podjęto rozstrzygnięcie o dalszym jego nieprowadzeniu, ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe, co uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy (zob.: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016r., sygn. akt I OSK 44/06). Wypada w tym miejscu zauważyć, że w decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez ten organ, występuje rażąca sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a istotną częścią jego uzasadnienia. W sentencji i konkluzjach uzasadnienia jest bowiem mowa o umorzeniu postępowania, co jest uzasadnione jego bezprzedmiotowością, czyli brakiem podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, np. poprzez zastosowanie nakazów lub zakazów określonych w przepisach prawa materialnego, bądź też odmowy zastosowania tych środków prawnych. Natomiast w części uzasadnienia decyzji organu nadzoru szczebla powiatowego pojawia się argumentacja mogąca wskazywać, że sprawa mogła znaleźć swoje merytoryczne rozstrzygnięcie. Sentencja i tezy uzasadnienia prowadzą jednak do wniosku, że organ nie znalazł żadnych podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy i uznał dalsze prowadzenie postępowania za bezprzedmiotowe. Tym niemniej, jak już wcześniej wskazano, przedmiot zainteresowania organu w sprawie wszczętej z urzędu nie do końca odpowiadał treści wniosku Skarżącego z dnia [...] listopada 2017r., a w konsekwencji nie sposób przyjąć, że mamy do czynienia z pełną tożsamością spraw oraz ich merytorycznym rozpatrzeniem. W przedstawionym stanie prawnym i faktycznym, Sąd zobligowany był uznać, że fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez ten organ, nie może stanowić przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego, w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym, Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny zatem wszcząć postępowanie w zakresie objętym wnioskiem Skarżącego i zgromadzić materiał dowodowy, pozwalający na merytoryczną ocenę, czy realizacja robót na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], objętej pozwoleniem nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wydanym przez Starostę [...], ma wpływ na zalewanie działki należącej do Skarżącego, lub wykluczenie takiej sytuacji, jeśli ustalenia poczynione przez organ na to pozwolą, wskazując na wystąpienie innych przyczyn zaburzenia stosunków wodnych na działce Strony. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł.