VII SA/Wa 1853/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 czerwca 2025 r. znak: DOR.521.26.2025.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 17 czerwca 2025 r., znak: DOR.521.26.2025.AMO, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji") z dnia 6 maja 2025 r., znak: IR.7840.4.17.2025, wydane w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Jak ustalił GINB, w dniu 18 października 2021 r. do Starosty K. (dalej: "Starosta") wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny [...] , gmina L. . Pismem z dnia 4 lutego 2022 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Decyzją Nr 303/2022 z dnia 9 lutego 2022 r. r. Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Wobec powyższych okoliczności GINB zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że okres rozpatrywania ww. wniosku przez Starostę faktycznie wyniósł 114 dni (od wpływu wniosku w dniu 18 października 2021 r. do wydania decyzji z dnia 9 lutego 2022 r.). Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należało przyjąć, że Starosta dopuścił się 46-dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującą karą pieniężną w wysokości [...] złotych. GINB podzielił również stanowisko organu I instancji co do braku innych okoliczności, które skutkowałyby zmniejszeniem okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. GINB nie przychylił się do argumentacji Starosty jakoby okres opóźnienia był spowodowany przyczyną niezależną od organu, jakim była pandemia COVID-19. Wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego z uwagi na pandemię COVID-19 miało miejsce w okresie od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r., a w realiach niniejszej sprawy wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do Starosty K. w dniu 18 października 2021 r. GINB podkreślił, że pierwszą czynność w spornym postępowaniu administracyjnym, jaką było zawiadomienie stron o jego wszczęciu, Starosta podjął dopiero w 109 dniu po wpływie wniosku do organu. Powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Starostę ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Starostę przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze na opisane wyżej postanowienie GINB Starosta (dalej: "skarżący") zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego; 2) art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z dnia 9 lutego 2022 r. w wymiarze 77 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem z przyczyn niezależnych od Starosty; 3) art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę decyzja z dnia 9 lutego 2022 r. okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty – co w konsekwencji skutkowało oddaleniem zażalenia Starosty na postanowienie Wojewody z dnia 6 maja 2025 r., które winno zostać uwzględnione. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono m.in. informacje dotyczące zasobów kadrowych jednostki odpowiadającej za rozpatrywanie spraw pozwolenia na budowę, wykaz pozostałych zadań realizowanych przez pracowników merytorycznych tej jednostki i dane statystyczne spraw w niej rozpatrywanych. Skarżący wskazał ponadto na wzrost nieobecności pracowników w istotnym dla sprawy okresie. Przedstawił ponadto informacje o stanie finansów Powiatu K. . W odpowiedzi na skargę z dnia 31 lipca 2025 r. GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. W myśl o materialnoprawnej podstawy wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć -przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego - w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji – organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przywołany przepis realizuje zasadę szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., a użyte w nim sformułowania w sposób jasny określają obowiązki organu wyższego stopnia w razie spełnienia przewidzianych w nim przesłanek. W myśl art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do odliczenia terminów wszelkich czynności organu administracji publicznej. Czynnościami podlegającymi odliczeniu nie mogą być więc np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma, ani zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 423/16, CBOSA). Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2461/17 (CBOSA) należy zaznaczyć, że wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Termin 65 dni przewidziany na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę należy rozumieć w ten sposób, że jest to termin przewidziany na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin w którym należy pomieścić również i czynności związane z usuwaniem braków wniosku. W niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły początek biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, na dzień 18 października 2021 r., czyli dzień złożenia w Starostwie Powiatowym w K. wniosku o pozwolenie na budowę. Prawidłowo ustaliły, że wniosek ten nie był obarczony brakami formalnymi. Mając na względzie treść art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a. prawidłowo przyjęto, że termin 65 dni na rozpoznanie wniosku rozpoczął bieg od dnia jego złożenia. Sąd podzielił ustalenia organów, zgodnie z którymi okres rozpatrywania wniosku przez Starostę wyniósł 114 dni, a zwłoka w jego terminowym rozpoznaniu, po odliczeniu 65-dniowego terminu na rozpoznanie wniosku, wynosiła 46 dni. W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie niewadliwie uznały, że nie nastąpiły żadne pozytywne przesłanki wyłączające bądź ograniczające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie decyzji w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było okoliczności przywołanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, stanowiących przyczyny niezależne od organu, które pozwalałyby na zmniejszenie wymiaru zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Odnosząc się do akcentowanych przez Starostę okoliczności związanych z utrudnionym funkcjonowaniem Starostwa w sytuacji zwiększonej liczby wniosków, przy jednoczesnych problemach kadrowych, wywołanych m.in. przez epidemię COVID-19, zaznaczyć trzeba, że są to przyczyny pozaprawne i jako takie nie mogły być brane pod uwagę jako argumenty przesądzające o niezgodności z prawem postanowień organów. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi, a przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2018 sygn. akt I OSK 2525/16, CBOSA). Zauważa się, że problemy organizacyjne organu wynikające z obciążenia liczbą spraw czy braków kadrowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1530/21, CBOSA). Zaznaczyć trzeba, że wyroki te dotyczą spraw, w których przedmiotem kontroli sądu była bezczynność czy przewlekłość organu, niemniej jednak skoro art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane jest odwzorowaniem art. 35 § 5 k.p.a., w którym również jest mowa o przyczynach niezależnych od organu, stanowiska wyrażone orzecznictwie mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną rozumienia tego pojęcia. Zarówno bowiem w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, jak i w art. 35 § 5 k.p.a. ustawodawca zakreślił maksymalny termin na załatwienie sprawy, oczywiście z pewnymi wyjątkami, których nie można interpretować rozszerzająco. Są to przepisy gwarancyjne dla strony, która ma prawo oczekiwać, że w owym ustawowo określonym terminie jej sprawa zostanie rozstrzygnięta. Przepis przewidujący nałożenie na organ kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę ma na celu ochronę interesu inwestora, polegającego na niezwłocznym zrealizowaniu roszczenia przysługującego mu zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W aspekcie pandemii COVID-19 i rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę w tym okresie należy zaznaczyć, że sam fakt obowiązywania stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie uzasadnia przyjęcia, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca wprowadzał w tym okresie konkretne rozwiązania ustawowe i tylko na podstawie wskazanych przepisów szczególnych można uznać opóźnienie organu w wydaniu decyzji za usprawiedliwione. Dostrzec zatem trzeba, że w celu zminimalizowania wpływu skutków epidemii na toczące się postępowania administracyjne zostały wprowadzone przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19). Od 20 marca 2020 r. wprowadzono na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu epidemii (Dz. U. poz. 491, ze zm.). Ze względu na tą wyjątkową sytuację, na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, wprowadzono zasadę, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dopiero na mocy ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, przepis ten został uchylony - co oznacza że pomimo braku zniesienia stanu epidemii przywrócono bieg terminów procesowych. Terminy te zaczęły biec ponownie od 23 maja 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6 ww. ustawy terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w tej sprawie wpłynął do Starosty 18 października 2021 r., a więc po okresie, w którym zawieszone bądź wstrzymane były terminy z uwagi na stan epidemii. Nie jest w związku z tym w żaden sposób uzasadnione twierdzenie Starosty, że sam fakt stanu epidemii we wskazanym czasie mógł uzasadniać przyjęcie, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Sąd na podstawie danych przedstawionych w skardze, a także danych podniesionych w zażaleniu dostrzega zwiększenie liczby wpływających spraw, dostrzega również, że Starosta podejmował kroki mające na celu uzupełnienie, czy zwiększenie obsady pracowniczej, jednak braki w obsadzie kadrowej, jak już wyżej wskazano, nie mogą zostać potraktowane jako obiektywne trudności wyłączające odpowiedzialność organu za niewydanie w terminie 65 dni decyzji o pozwoleniu na budowę. Także kondycja finansowa, czy wysokość łącznie nałożonych kar nie stanowią przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary w opisanym trybie. Stwierdzenie uchybienia terminu, w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, po ustaleniu, że nie zachodzą przesłanki, które usprawiedliwiałby opóźnienie organu w wydaniu tej decyzji, obliguje wojewodę do nałożenia kary zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie przewiduje żadnej uznaniowości. Jest to przepis prawa materialnego o charakterze dyscyplinującym, i będąc skierowany do organu architektoniczno-budowlanego, nie znajduje do niego zastosowania art. 189e k.p.a. Przy wymierzeniu kar za przekroczenie 65-dniowego terminu do wydania pozwolenia na budowę, organ nie może kierować się innymi przesłankami, niż określonymi w art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podzielił zarzutów skargi w odniesieniu do wyprowadzanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącego. Stwierdzić należy, że organy poczyniły wszelkie ustalenia niezbędne do zastosowania art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie ujawniły się jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego albo stanu prawnego, które w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia bardziej korzystnego dla strony skarżącej. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.