VII SA/Wa 1882/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. [...], na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. K. - stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. K. pozwolenia na budowę domku rekreacyjnego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ew. [...]w [...], gm. [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. została wydana w związku z odwołaniem A. B., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2015 r., która stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2015 r., na skutek upływu 14 dni od daty odebrania decyzji przez R. K., któremu jako jedynej stronie decyzja ta została doręczona. Organ wskazał, że Wojewoda [...] wydając, z odwołania A.B. decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., uchylającą decyzję z [...] marca 2015 r., i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy była ona już ostateczna, naruszył rażąco art. 16 § 1 k.p.a. i art. 129 § 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., po rozpoznaniu wniosku A. B. o ponowne rozpoznanie sprawy, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że skarżącej nie doręczono decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. strona wystąpiła o doręczenie drogą elektroniczną odpisu decyzji. Następnie wniosła odwołanie (data nadania - [...] kwietnia 2015 r.). Dalej zaznaczył, iż jedyną stroną postępowania był R. K., który odebrał decyzję [...] marca 2015 r., co potwierdza adnotacja na decyzji. Wobec powyższego decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna [...] kwietnia 2015 r. Na decyzji z dnia [...] marca 2015 r., widnieje pieczątka, iż stała się ona ostateczna z dniem [...] kwietnia 2015 r. (a powinno być - z dniem [...] kwietnia 2015 r.). Odnosząc się do zarzutów wyjaśnił, że Starosta [...] przy piśmie z [...] maja 2015 r., przesłał "do wiadomości" A. J., B. K., Ł. K., G. i R. B. oraz J. i M.K. wymienionym w rozdzielniku jedynie odpis decyzji z [...] marca 2015 r., co wynika zarówno z ww. pisma, jak i zwrotnych potwierdzeń jego odbioru. Wyjaśnił, że przesłanie odpisu decyzji nie jest równoznaczne z jej doręczeniem, zaś odpis decyzji nie jest tożsamy z samą decyzją. Bezspornym również jest, iż ww. osoby, pomimo wskazania ich w rozdzielniku "do wiadomości", nie zostały uznane za strony postępowania. Starosta [...] w ww. decyzji z dnia [...] marca 2015 r., wprost wskazał, że A. J., B.K., Ł.K., G. i R.B. oraz J, i M, K, nie posiadają statusu strony w, z uwagi na fakt, iż działki nr ew. [...].[...],[...]stanowiące dojazd do działki inwestora, nie znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji. Podkreślił, że organ powiatowy przesłał odpisy decyzji już po tym, jak stwierdził jej ostateczność. Dalej powołując się na art. 129 § 2 k.p.a. wyjaśnił, że ustanowiony w ww. przepisie prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona i nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, którym decyzja nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla osoby, która nie brała udziału w postępowaniu i której nie doręczono decyzji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie może wnieść odwołania, ale przysługuje jej żądanie wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ( wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13). Wobec powyższego, nie można przyznać racji wnioskodawczyni, by termin do wniesienia odwołania biegł od daty otrzymania decyzji "do wiadomości". Odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r., można było wnieść w terminie 14 dni od daty odebrania ww. decyzji przez inwestora – R. K., tj. do czasu kiedy stała się ona ostateczna (ostatnim dniem na wniesienie odwołania był [...] kwietnia 2015 r.). Tylko bowiem inwestor został uznany przez organ powiatowy za stronę postępowania, co wynika jednoznacznie z treści ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również tylko jemu doręczono decyzję. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie A. B. i wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., w sytuacji, gdy decyzja Starosty [...][...] marca 2015 r., była już ostateczna, naruszył rażąco art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 129 § 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Organ przedstawił następnie zasady postepowania nieważnościowego oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że skutki uchybienia są szczególnie poważne. Rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne. Decyzji ostateczna korzysta bowiem z ochrony trwałości. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest zatem dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na ww. decyzję złożyła A. B. zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, polegającą na uznaniu, że: - A. B. i inne osoby wyszczególnione w rozdzielniku nie są stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, gdy stosownie do art. 28 § 1 pr. bud. stronami są w szczególności właściciele nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania obiektu.  - uchylenie w trybie nadzorczym decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. - w konsekwencji ustalenia przez Wojewodę [...] innej daty od której rozpocząć winien bieg terminu do jej zaskarżenia - stanowiło rażące naruszenie prawa, gdy tymczasem stanowiło to wyraz wnikliwego rozpoznania meritum sprawy; 2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za treść skarżonej decyzji polegający na uznaniu, iż jedyną stroną postępowania której doręczono decyzję z dnia [...] marca 2015 r. był inwestor, gdy z akt sprawy wynika, że doręczono ją również innym wskazanym w rozdzielniku stronom postępowania, pomimo werbalnego stwierdzenia, że nie służy im status strony; 3. nierozpoznanie w pełni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności nieodniesienie się do nich, bądź wprost pominięcie wniosków o zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, podnosząc że zaskarżona decyzja jest wadliwa, bo oparta na fałszywym założeniu o ostateczności decyzji z [...] marca 2015 r. w dacie jej zaskarżenia- [...] kwietnia 2015 r. GINB przyjął za własną koncepcję Starosty [...] w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. oraz piśmie z tej samej daty adresowanym do skarżącej, z których wynika a contrario, że stroną postępowania jest wyłącznie inwestor R. K.. Wskazał, że skoro skarżąca nie była stroną postępowania, to nie jest logicznym, dlaczego stała się stroną postępowania w trybie nadzwyczajnym. Tym samym twierdzenie zawarte na str. 2 skarżonej decyzji i str. 2 decyzji ją poprzedzającej, że jedyną stroną postępowania prowadzonego przez Starostę [...], któremu doręczono decyzję z [...] marca 2015 r. był inwestor - jest błędne. W konsekwencji, zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności nadzorczej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. jest w pełni uzasadniony. Nie można zarzucić Wojewodzie rażącego naruszenia prawa polegającego na rozpoznaniu odwołania po dacie, gdy skarżona decyzja stała się ostateczną, w sytuacji gdy na skutek wadliwego działania organu I instancji tj. Starosty [...] termin otwarty w efekcie doręczenia decyzji - nawet z dopiskiem "do wiadomości" - do jej zaskarżenia jeszcze nie upłynął. Ponieważ zaś stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane skarżąca A. B. była stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dla R. K. (mimo odmiennej oceny przez Starostę), jej odwołanie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wraz z uzupełnieniami uznać należało za wniesione w terminie, co z kolei implikowało konieczność jego merytorycznego rozpoznania. Tym samym rozpoznanie odwołania nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca z ostrożności procesowej wniosła o stwierdzenie nieważności również decyzji Starosty [...] z [...] marca 2015 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - tj. z pominięciem strony postępowania – A. B., której organ winien zapewnić czynny udział w postępowaniu. Nadto skarżąca wniosła ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez dodanie w niej punktu drugiego, nakazującego Staroście [...] rozpoznanie odwołania skarżącej jako wniosku o wznowienie postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała oddaleniu, Sąd nie znalazł bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca 2016r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. K. pozwolenia na budowę opisanej inwestycji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej takim wartościom, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny winno mieć miejsce wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie obejmuje wyłącznie kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W świetle powyższych kryteriów należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że zapadła ona po rozpoznaniu odwołania skarżącej wniesionego po terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a zatem Wojewoda [...] weryfikował w postępowaniu odwoławczym decyzję ostateczną Starosty [...], a zatem decyzji, która korzystała z ochrony trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin powyższy jest terminem ustawowym wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym, jak i nie może być przedłużany, ani skracany przez organ. Jest terminem procesowym obliczanym według przepisów kodeksu oraz terminem zawitym, którego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W konsekwencji, decyzja, co do której strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej terminu, korzysta z domniemania mocy obowiązującej (art. 16 § 1 k.p.a.), a to oznacza, że sprawa nią rozstrzygnięta nie może być co do zasady przedmiotem ponownego postępowania. Z tej przyczyny po złożeniu odwołania organ odwoławczy ma obowiązek w pierwszej kolejności podjąć czynności zmierzające do ustalenia między innymi czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie wspomnianych czynności wstępnych jest zatem obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, a tylko postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. Innymi słowy przekroczenie terminu do wniesienia odwołania, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jednolite jest stanowisko, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z przymiotu trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 k.p.a. (patrz: B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 11, Warszawa 2011, str. 503; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. OPS 11/98; wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II SA/Rz 464/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. II SA/Ol 118/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Ke 821/11, dostępne w internetowej bazie orzeczeń https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia skutecznego prawnie odwołania przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Dopiero bowiem czynność strony, którą jest wniesienie odwołania w terminie prawem przewidzianym, albo w terminie przywróconym w myśl art. 58 § 1 k.p.a., powoduje, że organ wyższego stopnia może skorzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Dodać ponadto trzeba, że termin z art. 129 § 2 k.p.a., dotyczący wniesienia odwołania, odnosi się tylko do podmiotów, którym decyzja została doręczona. Termin bowiem liczony jest od doręczenia decyzji, a zatem z braku doręczenia nie może rozpocząć swojego biegu. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu niedoręczenia jej decyzji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po jego upływie, tj. po "uostatecznieniu" się decyzji, strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia, bądź upłynął termin na wniesienie odwołania stronom, którym decyzja została doręczona może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. została doręczona tylko jednej stronie postępowania tj. inwestorowi R. K., którą w jego imieniu odebrał bezpośrednio w organie jego pełnomocnik D.S., składając pisemne poświadczenie odbioru na egzemplarzu decyzji. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, wbrew zarzutom skargi (że termin ten winien biec od daty otrzymania decyzji "do wiadomości|" przez skarżącą i pozostałe osoby wymienione w rozdzielniku), słusznie wskazał organ II instancji, że termin do złożenia odwołania dla innych stron postępowania zaczynał swój bieg w powyższej dacie (odebrania decyzji przez pełnomocnika) i wynosił 14 dni, tym samym upływał w dniu [...] kwietnia 2015 r. Odwołanie A.B. zostało natomiast nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] kwietnia 2015r., a zatem z ewidentnym uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W powyższej sytuacji merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącej przez Wojewodę [...], w wyniku którego zapadła decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. nastąpiło z rażącym, oczywistym naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. W opisanym przypadku, jeżeli – zdaniem skarżącej – posiadała ona przymiot strony, to przysługiwał jej wyłącznie wniosek o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., w którym to postepowaniu obowiązkiem organu byłoby ustalenie, czy w istocie nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a więc, czy jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.