VII SA/Wa 1941/18

Dnia 31 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 31 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji II etapu budowy kompleksu mieszkaniowo - usługowego w [...] postanawia odrzucić skargę [...] radna powiatu [...] w piśmie z dnia 12 lipca 2018 r. wniosła skargę do Sądu na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przystąpienie do realizacji II etapu budowy kompleksu mieszkaniowo - usługowego w [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła m.in. zastosowanie błędnej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały, tj.: art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1989 r. o samorządzie gminnym, naruszenie zasad dobrej legislacji poprzez nieumieszczenie w załącznikach do przedmiotowej uchwały części opisowej oraz uzasadnienia stanowiącego integralną część każdej uchwały, a także naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych poprzez umieszczenie w tekście uchwały lub jej uzasadnienia informacji o środkach zabezpieczonych na ten cel w budżecie miasta. W skardze wskazała przede wszystkim na brak uzasadnienia uchwały oraz brak jakichkolwiek informacji czy uchwała wywołuje skutki finansowe dla gminy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a cytowanej ustawy - sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W takiej sytuacji podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, dalej: u.s.g.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Merytoryczne rozpoznanie skargi na tego rodzaju akt poprzedza zatem ustalenie przez Sąd czy skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi. Skargę może wnieść bowiem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Do wniesienia skargi w trybie powyższego przepisu nie wystarcza więc tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, na którą powołuje się strona skarżąca. Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 wskazanej ustawy, prawo do skutecznego zaskarżania uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma więc charakteru skargi powszechnej (actio popularis), co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi w pierwszej kolejności wskazać na normę prawa administracyjnego materialnego, z którego swój interes prawny wywodzi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699; 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/1; 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14, 7 grudnia 2016 r., II GSK 1282/15 - publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwa jest w sprawie także kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania zgody na przystąpienie do realizacji inwestycji. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1544; dalej u.p.z.p.). Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, [...], należy do zadań własnych gminy. Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, [...]. Tym samym, dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację prawną skarżącego podmiotu. Do uwzględnienia skargi może doprowadzić tylko takie naruszenie kwestionowanych aktem interesu prawnego lub uprawnienia, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbywa skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Nie można przy tym źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą wyprowadzać z samej skarżonej uchwały. Interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zaskarżona uchwała musi taki interes naruszać, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia. Interes prawny musi być aktualny, nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale musi być rzeczywiście istniejący. "Interes prawny musi być zatem aktualny, a nie ewentualny. Tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r., nr 4, poz. 83A)" – w: wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., II GSK 1282/15 - publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. A zatem, skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa bowiem na podmiocie wnoszącym skargę. Czyli, Skarżący musi wykazać w jaki sposób zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie strona skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jej interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Odpowiadając na wezwanie Sądu do wykazania tak zindywidualizowanego interesu prawnego skarżąca w piśmie z dnia 5 września 2018 r. wskazała, że "sprawuje mandat radnej powiatu [...] i nie ulega najmniejszej wątpliwości, że jest członkiem wspólnoty samorządowej. Działanie radnej jest działaniem pro publico bono. Ponadto radna zamieszkuje na terenie gminy [...] i działania rady gminy uderzają także w nią bezpośrednio, jak i jej rodzinę, jak również społeczność gminy, w tym wyborców gminy [...], którzy oddali na nią głosy w wyborach do rady powiatu. [...] w sprawowaniu mandatu dowiedziawszy się o możliwości popełnienia czynu zabronionego radny jest zobowiązany do reagowania np. zawiadamiając odpowiednie organy o możliwości popełnienia czynów zabronionych. Skarżąca stosując actio popularis na mocy przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym kierowała się oczywiście dobrem wspólnoty, ponieważ skarga określona w tym przepisie stanowi sui generis środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa ze szkodą dla jednostki w sferze administracji publicznej". W przekonaniu Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, rozważań prawnych i odpowiedzi skarżącej - takiego indywidualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Skarżąca nie wskazała jakiej nieruchomości jest właścicielką, a zatem Sąd nie ma możliwości nawet ustosunkować się do ewentualnego obszaru oddziaływania inwestycji, na którą zgodę wyraziła Gmina zaskarżoną uchwałą. Skarżąca źródło przysługującego jej w sprawie interesu prawnego wywodzi ze sprawowania mandatu radnej powiatu [...] i idącej za tym konieczności obrony interesu i praw wspólnoty rozumianej szeroko bowiem jako społeczności zamieszkującej dany powiat. Za źródło przysługującego jej w sprawie interesu prawnego wskazuje również interes własny i rodziny, jednak nie wskazuje na czym naruszenie tego interesu miałoby polegać. W kontekście powyższego i zarzutów podniesionych w skardze, wyjaśnienia wymaga, że naruszenie interesu prawnego skarżącej nie może być wywiedzione z treści lub sposobu podjęcia zaskarżonej uchwały. Wnioskowanie, że w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszony interes prawny lub uprawnienie może mieć źródło w samej zaskarżonej uchwale, dotknięte jest błędem idem per idem. Uchwała wewnętrznie niesprzeczna nie może zarówno tworzyć interesu prawnego, czyli zapewniać interesowi faktycznemu ochronę prawną, jak i naruszać, podważać tenże interes. Interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, istniejącego poza uchwałą i mogącego być źródłem indywidualnego, konkretnego, realnego interesu prawnego skarżącej naruszonego przez zaskarżoną uchwałę (vide: wyroki NSA z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3033/13 oraz z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1387/09). Wskazać na marginesie można, że uchwała o wyrażeniu zgody na kolejny etap inwestycji: kompleksu mieszkaniowo - usługowego jest aktem o charakterze wewnętrznym Gminy. Proces budowlany jest wieloetapowy i założenie inwestycyjne w skład którego wchodzi kilka etapów budowy nie może być przeprowadzone bez zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, które o ile naruszać będzie czyjś indywidualny interes prawny będzie mogło być zaskarżone. Reasumując, w ocenie Sądu żaden z zarzutów i przepisów prawa, które wskazano w skardze, nie nadał skarżącej prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałoby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. Z tych powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, indywidualny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Tym samym nie było również możliwe przejście do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Wobec powyższego, skoro interes prawny lub uprawnienia skarżącej nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.