VII SA/Wa 1952/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności, na wniosek [...], decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego. W dniu 28 kwietnia 2017 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego (ze zmianą konstrukcji dachowej) na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...], obręb [...] w [...] , w granicy z działką o nr ewid. [...] Następnie [...] pismem z dnia 13 maja 2017 r. przekazał pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2015 r. potwierdzające jego umocowanie do działania w imieniu [...]. Po przeprowadzeniu analizy złożonego wniosku z 28 kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego, Wojewoda [...] ustalił, iż przywołana decyzja Prezydenta Miasta [...] była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez tutejszy organ w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Jak podał organ kwestią zasadniczą było zbadanie tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy z wniosku [...] z 28 kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak: [...], z wcześniejszą sprawą wszczętą na wniosek [...] o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, po ustaleniu, że w obu sprawach [...] występował jako jej pełnomocnik. Wszczęte przez Wojewodę [...] uprzednie postępowanie administracyjne, w sprawie zbadania legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] , znak: [...] zostało zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. W wyniku złożonego odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...]. Jak ustalił organ w obu sprawach zainicjowanych ww. wnioskami zachodzi tożsamość podmiotowa, która ma miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same strony. W poprzednim postępowaniu [...] była wnioskodawcą zaś jako strony postępowania udział brali [...], Pani [...], Pan [...]. Również w niniejszym postepowaniu biorą udział te same strony, nadto wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności tej samej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. Zatem Wojewoda [...] stwierdził, iż w opisanych powyżej sprawach zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu i ewentualne rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy dotknięte byłoby nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W tej sytuacji w ocenie organu w przypadku ustalenia, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, organ administracyjny, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji winien odmówić wszczęcia postępowania. W tym zakresie organ odniósł się do orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, w którym podkreśla się, że ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie nowej decyzji nadzorczej, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia, obarczone jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 577/08). W niniejszej sprawie jak wyjaśnił Wojewoda, mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Wskazał, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 701/10). Zatem postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], znak: [...], jako podstawę prawną wskazując art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej "k.p.a.") Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem [...] złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. W zażaleniu skarżąca odniosła się merytorycznie do decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie, mapy geodezyjnej z daty pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. Podkreśliła, że nie ma żadnego dowodu, iż budynek, którego dotyczyła legalizacja z 1988 r. był postawiony w ostrej granicy. W dalszej części zażalenia skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych. Wskazanym na wstępie postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Po przedstawieniu sprawy, organ odwoławczy przytoczył art. 16 k.p.a., wyrażający zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwi. Jest to konstrukcja jak przytoczył organ, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. GINB wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., Nr [...], znak: [...], prowadzone było postępowanie z wniosku [...], które zostało zakończone ostateczną decyzją GINB z [...] maja 2016 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., Nr [...], znak: [...]. Niniejsza sprawa jest tożsama przedmiotowo ze sprawą zakończoną ww. decyzją GINB. Przytaczając stanowisko orzecznictwa sądowo-administracyjnego, GINB podał, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 417/13, także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1519/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r" sygn. akt II SA/Kr 208/14). Tym samym zdaniem organu odwoławczego Wojewoda [...] zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w powyższej sprawie. W skardze na powyższe postanowienie, strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 sygn. akt [...]; 2. uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 sygn. akt [...]utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., sygn. akt: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. Nr [...]; w konsekwencji o 3. uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r. Nr [...]. Uzasadniając skargę jej autor podkreślił, że w sprawie występują liczne nieprawidłowości, pomijane są wnioski i dowody skarżącej, występuje manipulowanie dowodami już zgromadzonymi. W dalszej części uzasadnienia skarżąca odniosła się do naruszeń organów, stwierdzając jednocześnie, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., przedstawiła przesłanki rażącego naruszenia prawa, przesłanki wznowienia postępowania, zarzuciła organom błędną interpretację prawa. Skarżąca w obszernym uzasadnieniu skargi opisała całe postępowanie w sprawie, wskazała działanie organów, które w jej ocenie było wadliwe, a także powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] maja 2017 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 kpa, dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja k.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Kluczowy w niniejszej sprawie jest aspekt, że [...] (reprezentowana przez pełnomocnika [...]) dwukrotnie złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, tj. decyzji [...] lutego 2015 r., Nr [...], znak: [...]. Pierwszy wniosek skarżącej zakończył się wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], znak: [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. (d: akta administracyjne). Skarżąca jak wynika z akt administracyjnych w dniu 28 kwietnia 2017 r. złożyła do organów (w tytule wskazując różne organy) szereg wniosków dotyczących decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] i jeden ze złożonych wniosków dotyczył stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji (z [...] lutego 2015 r.), przy czym jak prawidłowo zauważył organ był to kolejny, tożsamy wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Prawidłowe zatem jest stwierdzenie organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2015 r., Nr [...], zakończyło się ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r., znak: [...]. Jak wynika z załączonej do akt postępowania administracyjnego ww. decyzji, stronami postępowania byli: [...] (inwestor), [...],[...] i [...], czyli tożsame strony co w sprawie powtórnego wniosku. Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było zbadanie tożsamości podmiotowo-przedmiotowej sprawy z wniosku [...] złożonego w dniu 28 kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2015 r., Nr [...], z wcześniejszą sprawą wszczętą na wniosek tego samego podmiotu o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji, a która to sprawa została poddana kontroli organów administracyjnych i została wydana decyzja przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r. (znak: [...]). W przypadku stwierdzenia, że w opisanych powyżej sprawach zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu rozstrzygnięcia, ewentualne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotknięte by było nieważnością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zatem w sytuacji ustalenia, że sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, organ administracyjny do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Wskazując na powyższe stwierdzić należało, iż zasadnym było uznanie, że ponowne żądanie skarżącej, z uwagi na tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy tj. podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony, skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania przed organem I instancji. W tym miejscu podzielić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2003 r., że jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżący powoływał się na inne przyczyny nieważności. W orzecznictwie podkreśla się również, że ponowne wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie nowej decyzji nadzorczej, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia, obarczone jest wadą nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 577/08). Określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przyczyna stwierdzenia nieważności to tzw. res iudicata. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 47: "1. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)"; por. też wyrok NSA z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1518/10, LEX nr 965915: "Wydanie kolejnej decyzji w sprawie, w której skarżący wystąpił z tożsamym wnioskiem do poprzednio składanych, rozpoznawanych już decyzjami Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, spowodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a."). Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09, LEX nr 597967: "Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego", por. też wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288: "Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów"). Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów i przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Prawidłowo zatem ustaliły organy, iż w sprawie niniejszej zachodziła tożsamość podmioto-przedmiotowa. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że skarżąca również dwukrotnie złożyła wniosek o wznowienie postępowania decyzji z [...] lutego 2015 r., Nr [...], o czym świadczy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie sygn. akt IV SA/Po 575/17 z dnia 4 października 2017 r. (dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się w tej sytuacji do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że w niniejszym postępowaniu, ani organ, ani Sąd nie mogły uchylić decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2016 r., bowiem skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2015 r., Nr [...]. Również skoro został złożony wniosek w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2015 r., Nr [...], to w tym postępowaniu nie było możliwości uchylenia decyzji Wspomnianej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2015 r., Nr [...]. Takie żądanie skarżąca mogłaby wywieść jedynie w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, a nie wnioskowanym trybie nadzwyczajnym. Na podstawie złożonego wniosku [...] organy nie mogły także procedować w zakresie ewentualnej samowoli budowlanej podnoszonej w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).