VII SA/Wa 1954/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] (reprezentowanego przez E. C. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B. Urzędu [...] na podstawie pełnomocnictwa Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., udzielonego przez Prezydenta m[...]) od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r" Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E.I. S.A. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic W. i D. w W. (działka nr ew. [...] z obrębu [...]), umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie Wojewody [...] Miasto [...] w żadnej mierze nie wykazało, że przysługuje mu prawo udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic W. i D. w W. (działka nr ew. [...] z obrębu [...]). Interes prawny Skarżącej nie wynika również z analizy akt sprawy. Wojewoda wskazał, że przepisy odrębne (w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji wziąwszy pod uwagę gabaryty projektowanego budynku, a także usytuowanie tegoż budynku względem granic działki na której został zaprojektowany. Obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Zatem Miasto [...] reprezentowane przez E. C. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B. Urzędu [...] nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji. Zdaniem Wojewody nie można także przyjąć, iż przymiot strony Miasta [...] wynika z własności działek, na których położona jest sąsiednia nieruchomość drogowa (ul. K.). W tym kontekście organ podkreślił, iż projekt Inwestycji nie obejmuje realizacji zjazdu z ul. K. Zatem Miasto [...] nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji. Dla Wojewody oczywistym było, że kwestionowana inwestycja nie ograniczy w żaden sposób możliwości zagospodarowania nieruchomości drogowej. Zdaniem Wojewody skoro wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, to należało umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie, art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższą decyzję zaskarżyła radca prawny Urzędu [...] O. S. legitymująca się pełnomocnictwem Prezydenta Miasta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej; naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: prawo budowlane) (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), poprzez błędne określenie, iż obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości drogowej skarżącego, a tym samym nie jest on stroną postępowania objętego decyzją Prezydenta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej w rejonie ulic W. i D. w W. (działka ew. nr [...] z obrębu [...]), podczas gdy działka drogowa skarżącego stanowi jedyny dostęp do drogi z działki inwestycyjnej, a projekt zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej przewiduje furtkę oraz zjazd wprost na działkę drogową skarżącego. Zdaniem Skarżącej organ niesłusznie ograniczył obszar oddziaływania obiektu wyłącznie do działki inwestycyjnej. Skoro obszar oddziaływania obiektu oznacza teren wyznaczony wokół niego, to już z istoty definicji ustawowej wykluczyć należy przypadek, że teren ten stanowi jedynie obszar zabudowy, czyli samą powierzchnię obiektu. Okoliczność bezsporną stanowi fakt, iż działka inwestycyjna znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością drogową, drogą wewnętrzną stanowiącą własność skarżącego [...]. Nie można ponadto zgodzić się z twierdzeniem organu, iż "mając na uwadze gabaryty projektowanego budynku, a także usytuowanie tegoż budynku względem granic działki na której został zaprojektowany oraz przeznaczenie - budynek mieszkalny jednorodzinny [...] przepisy odrębne w szczególności przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji". Skarżąca wskazała, powołując się na doktrynę, że nie można wykluczyć, iż przepisami powodującymi ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania danego terenu będą przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r., II OSK 626/08, LEX nr 556248). W niniejszej sprawie, jedyne dojście i dojazd z drogi publicznej do działki inwestycyjnej, byłby możliwy po działce drogowej - drodze wewnętrznej stanowiącej własność skarżącego. W projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji, plan zagospodarowania terenu przewiduje, iż furtka oraz brama dojazdowa będą "wychodziły" na nieruchomość skarżącego. W planie przewidziany jest także zjazd z nieruchomości inwestycyjnej na działkę drogową skarżącego. sam fakt zaprojektowania w określonym miejscu furtki, bramy i zjazdu potencjalnie ogranicza możliwość zagospodarowania terenu przez właściciela drogi wewnętrznej. Realizacja zjazdu w przyszłości będzie wymagała uzgodnienia z właścicielem drogi oraz z inżynierem ruchu. W przypadku braku wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu zgodnie z istniejącym projektem, działka inwestycyjna nie będzie posiadała zjazdu. Taka sytuacja wymusza na właścicielu drogi podejmowanie działań i decyzji niejednokrotnie sprzecznych z jego wolą, z uwagi na poniesione przez inwestora wysokie koszty budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W sprawie wypowiedziała się również spółka akcyjna E. I. jako inwestor projektowanej inwestycji na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w rejonie ulic W. i D. w W. pismami z dnia 8 września 2016 r. i 17 marca 2017 r. wnosząc o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej względnie o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm.), dalej p.p.s.a. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organem I instancji był Prezydent [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r" Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. I. S.A. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic W. i D. w W. (działka nr ew. [...] z obrębu [...]). Odwołanie od tej decyzji wniósł również Prezydent [...] za pośrednictwem swojego pełnomocnika, reprezentując interes Miasta [...]. Jak wynika bezspornie z akt przedmiotowej sprawy jak i treści skargi działka inwestycyjna znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością drogową, drogą wewnętrzną stanowiącą własność Miasta [...]. Z tego faktu Miasto wywodzi swój interes prawny bowiem jedyne dojście i dojazd z drogi publicznej do działki inwestycyjnej, byłby możliwy po działce drogowej - drodze wewnętrznej stanowiącej własność skarżącego. Realizacja zjazdu w przyszłości będzie wymagała uzgodnienia z właścicielem drogi oraz z inżynierem ruchu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...], który po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] (reprezentowanego przez E. C. Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B. Urzędu [...] na podstawie pełnomocnictwa Nr [...] z dnia [...] września 2009 r., udzielonego przez Prezydenta [...]) umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r" Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. I. S.A. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic W. i D. w W. (działka nr ew. [...] z obrębu [...]). Decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego została zaskarżona przez Prezydenta [...] reprezentującego interes prawny Miasta [...], które to postępowanie odwoławcze było wywołane przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu, umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem Miasta wiąże się zatem z badaniem przez Sąd, czy skarżący miał w postępowaniu odwoławczym przymiot strony co uzasadnia konieczność rozpoznania skargi. Na wstępie zauważyć należy, że brak przymiotu strony jest podstawą do wydania opartego na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego co oznacza , że tylko podmiot którego sfery prawnej dotyczy decyzja administracyjna ma prawo do złożenia odwołania. Taki kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia odwołania określa art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny o którym mowa w tym przepisie ma swoje źródło najczęściej w przepisach prawa materialnego, czasami w przepisach prawa procesowego czy prawa ustrojowego. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania wynika z prawa budowlanego i zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na tle niniejszej sprawy oraz w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego Sąd powziął jednak uzasadnioną wątpliwość - czy skarżący Prezydent [...], który orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji może występować w sprawie w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony . Zdaniem Sądu, skoro skarżący Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony . Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. W ocenie Sądu, Prezydent [...] nie może, występując w imieniu gminy, kwestionować w trybie odwoławczym lub sądowym wydanego w sprawie w której jest organem I instancji orzeczenia organu odwoławczego. Organ, który ma w zakresie kompetencji rozstrzygnięcie sprawy nie może być jednocześnie stroną postępowania. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12). Gmina ma bowiem szczególną pozycję ustrojowo-prawną. Z jednej strony jest nosicielem imperium, władztwa administracyjnego, a jednocześnie podmiotem dominium w stosunku administracyjnoprawnym, w którym występuje jako podmiot, któremu prawo przydało funkcję administrowania, wykonywaną przez jej organ drugiej zaś, posiadając osobowość prawną, może być podmiotem praw i obowiązków w obrocie prawnym. Organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy, ale już uprawnienie do korzystania przez niego z władztwa administracyjnego w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje niejako kosztem jej uprawnień procesowych. Problematyka związana z legitymacją gminy do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym poruszana była bardzo obszernie w judykaturze i literaturze przedmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny, poza licznymi wyrokami uznał za stosowne wypowiedzieć swój pogląd także w dwóch uchwałach - składu 5 sędziów z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/2000, ONSA 2001, Nr 1, poz. 17 i składu 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, CBOSA, a zagadnienie związane z uprawnieniem gminy do występowania jako strona poruszane było również w sprawach prowadzonych przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 publ. OTK-A 2009/9/139). W przedstawionych uchwałach oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a także w dominującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uznano, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., choćby miała w tym interes prawny, jeżeli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Nie jest bowiem dopuszczalne, co do zasady, by ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Skład orzekający oddalił skargę ponieważ w pełni zaakceptował w/w poglądy jak również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 marca 2012 r. o sygn. akt II OSK 652/12, , że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym". Nie może budzić wątpliwości, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest szczególna. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego, ale już gdy nie jest stroną to - konsekwentnie - nie może w ich granicach działać. Skoro bowiem, jak wskazano powyżej, ustawodawca organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wówczas będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do występowania o jego zweryfikowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych. Zważywszy na przyczynę oddalenia skargi niemożliwe było ustosunkowanie się Sądu do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.