VII SA/Wa 1955/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto [...], umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej w rejonie ulic [...] i [...] w [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto [...] (reprezentowane przez E. C. - Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] Urzędu [...] na podstawie pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...] września 2009 r., udzielonego przez Prezydenta [...]). W swoim odwołaniu strona podała, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, co ma wynikać z przedłożonego przez inwestora pisma Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz w treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, w wyniku którego powstała wymieniona wyżej działka inwestycyjna. Niemniej z pisma Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia 1 marca 2016 r. znak: [...], opartego na piśmie Wydziału Infrastruktury dla Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], wynika, że działki ewidencyjne o numerach [...] z obrębu [...] nie stanowią drogi publicznej przez co planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Organ I instancji wydał decyzję uznając, że droga wybudowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze. zm.) jest z mocy ustawy drogą publiczną. Strona skarżąca zauważyła jednakże, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ww. ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nadto, zgodnie z art. 2 ust. 3 cyt. ustawy, aby droga mogła zostać zaliczona do kategorii dróg publicznych, muszą zostać spełnione warunki funkcjonalno-techniczne określone w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a także w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 poz. 124 ze zm.) oraz warunki prawne, tj. zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (wojewódzkiej, powiatowej, gminnej) w formie uchwały. Strona skarżąca zauważyła, że przedmiotowa droga nie spełnia tych kryteriów z uwagi na brak swobodnego dostępu trwającego nieprzerwanie co najmniej od 8 maja 2013 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto [...] umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym, jednym z podstawowy obowiązków organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Mając na uwadze art. 28 k.p.a., organ wyjaśnił, że mieć interes prawny jako strona oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy -. Prawo budowlane, który jako lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Kluczowe dla oceny, czy danemu podmiotowi służy status strony jest ustalenie, czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza nieruchomość, na której ma on być zlokalizowany. Wojewoda [...], mając na uwadze gabaryty projektowanego budynku, a także usytuowanie tegoż budynku względem granic działki, na której został zaprojektowany oraz jego przeznaczenie (budynek mieszkalny jednorodzinny), przyjął, że przepisy odrębne, w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji w rejonie ul. [...] i [...] w [...]. Powyższe potwierdza więc, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Strona skarżąca, tj. Miasto [...] nie posiada zatem w rozpoznawanej sprawie legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Nie można, zdaniem organu, przyjąć, by przymiot strony Miasta [...] wynikał z własności działek, na których położona jest sąsiednia nieruchomość drogowa (ul. [...]). Niezrozumiałe jest też stanowisko odwołującego, zgodnie z którym interes prawny Miasta [...] wynika z faktu położenia działek nr ew. [...](stanowiących własność [...]) przy tej samej drodze co inwestycja. Powyższe nieruchomości gruntowe, będące własnością Miasta [...], znajdują się w znacznej odległości (ponad 40 m) od działki inwestycyjnej. Biorąc pod uwagę wysokość projektowanego budynku (ok. 10,5 m), Wojewoda stwierdził, że działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym Miastu [...] nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Skargę od powyższej decyzji złożyło Miasto [...], wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne określenie, iż obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości drogowej skarżącego, a tym samym nie jest on stroną postępowania objętego decyzją Prezydenta [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej w rejonie ulic [...] i [...] w [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]), podczas gdy działka drogowa skarżącego stanowi jedyny dostęp do drogi z działki inwestycyjnej, a projekt zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej przewiduje furtkę oraz zjazd wprost na działkę drogową skarżącego. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że okoliczność bezsporną stanowi fakt, iż działka inwestycyjna znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością drogową - drogą wewnętrzną stanowiącą własność skarżącego. Nieruchomości sąsiednie z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. Dlatego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. W niniejszej sprawie jedyne dojście i dojazd z drogi publicznej do działki inwestycyjnej byłby możliwy po działce drogowej - drodze wewnętrznej stanowiącej własność skarżącego. W projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji, plan zagospodarowania terenu przewiduje, iż furtka oraz brama dojazdowa będą "wychodziły" na nieruchomość skarżącego. W planie przewidziany jest także zjazd z nieruchomości inwestycyjnej na działkę drogową skarżącego. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wskazał, iż przymiot strony [...] nie wynika z własności działek, na których położona jest sąsiednia nieruchomość drogowa (ul. [...]), ponieważ projekt inwestycji nie obejmuje realizacji zjazdu z ul. [...]. Oczywiste jest zatem, zdaniem organu, że kwestionowana inwestycja nie ograniczy w żaden sposób możliwości zagospodarowania nieruchomości drogowej. Tymczasem sam fakt zaprojektowania w określonym miejscu furtki, bramy i zjazdu potencjalnie ogranicza możliwość zagospodarowania terenu przez właściciela drogi wewnętrznej. Realizacja zjazdu w przyszłości będzie wymagała uzgodnienia z właścicielem drogi oraz z inżynierem ruchu. W przypadku braku wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu zgodnie z istniejącym projektem, działka inwestycyjna nie będzie posiadała zjazdu. Strona skarżąca zakwestionowała także twierdzenie organu dotyczące braku oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość, wskazując na wzmożony hałas, emisję pyłów i czasowe ograniczenia w ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 8 września 2016 r. [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Przedmiotem sporu pozostaje w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie tego, czy Miastu [...] reprezentowanemu przez Prezydenta służy status strony umożliwiający złożenie odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, jeżeli została ona wydana przez Prezydenta [...]. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, na to pytanie należy odpowiedzieć jednoznacznie przecząco. Powoduje to, że zaskarżoną decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez Miasto [...] należy uznać za rozstrzygnięcie prawidłowe, niemniej obarczone użyciem niewłaściwych argumentów, które to rozstrzygnięcie miały uzasadniać. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, przez co wniesiona skarga musiała zostać uznana za nieuzasadnioną. Odnosząc się do wskazanego wyżej zagadnienia, zauważyć trzeba, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim przypadku organ ten będzie strzegł interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Zapatrywanie takie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać za ugruntowane. Odnosi się ono zarówno do przyjęcia, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję lub postanowienie w sprawie w I instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję lub postanowienie organu odwoławczego wydane w tejże sprawie (por. postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1470/17; postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1134/17; postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2550/16; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. II OSK 1625/13), jak i do kwestii rozważanej w niniejszej sprawie, a więc uznania, że jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje status strony w postępowaniu, w którym w pierwszej instancji decyzję wydał organ tejże jednostki (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2017 r. sygn. II OSK 1777/15; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 6/13; wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r. sygn. II OSK 2404/12; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1311/11). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, w pełni aprobując przywołany kierunek wykładni, pragnie podkreślić, że organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Miasto [...], jak każda gmina, posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną jako jednostka samorządu terytorialnego. Jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role tej jednostki samorządu terytorialnego są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do swojego majątku. Zdaniem Sądu, powyższe względy w sposób jednoznaczny uniemożliwiają Miastu [...], reprezentowanemu przez Prezydenta, równoczesne występowanie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę w charakterze strony zarzucającej, że nieruchomość gminna znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, z drugiej zaś – występowanie Prezydenta Miasta [...] w charakterze organu, którego celem jest bezstronne i obiektywne rozstrzygnięcie tejże sprawy. Wojewoda [...], rozpoznając odwołanie Miasta [...] zobowiązany był zwrócić uwagę na tę zasadniczą zależność, albowiem poczynione w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. rozważania nakierowane na treść art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a niedostrzegające problemu ustrojowego związanego ze statusem prawnym strony odwołującej, miały charakter wtórny. Sąd podziela stanowisko wyrażane w sprawach, w których akcentowany jest interes prawny gminy wynikający z prawa własności nieruchomości co do tego, że ochrona interesu prawnego gminy - w tym przypadku interesu prawnego Miasta [...] - jest dopuszczalna wyłącznie na etapie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. W sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta zostaje pozbawiona legitymacji do udziału w postępowaniu odwoławczym w charakterze strony niezależnie od tego, czy status strony postępowania miałby odwoływać się do kryterium interesu określonego w art. 28 k.p.a., czy też miałby wynikać z przepisów szczególnych, w tym z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Okoliczność wykonywania poszczególnych zadań Prezydenta [...] przez różne wydziały lub delegatury Urzędu [...] ma charakter organizacyjno-techniczny, wobec czego nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia fakt, że wynikłe w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę zagadnienia prawne (m.in. kwestia tego, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej) przez poszczególne wydziały i delegatury Urzędu są w sposób odmienny oceniane. W konsekwencji, skoro w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...] orzekał jako organ pierwszej instancji, bez znaczenia pozostają zarzuty podniesione w skardze odnośnie do uprawnień właścicielskich przysługujących Miastu łączone z uznaniem, że obszar oddziaływania inwestycji nie zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, ale obejmuje również nieruchomość drogową strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.