VII SA/Wa 1966/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 r. sprawy ze skargi D. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku J. G. i D. G., reprezentowanych przez adwokata, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., znak: [...]- utrzymał powyższą decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyły J. G. i D.G., reprezentowane przez adwokata. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] października 2005 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał J. G., wobec nieuiszczenia wymaganej opłaty legalizacyjnej, rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka (wymiary rozbudowanej części 42,85 m x 26,8 m) położonego na działce nr ewid. [...] w [...]nr [...]. Decyzją z [...] października 2005 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2005 r. Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 610/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.G. na decyzję [...] WINB z [...] października 2005 r. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 189/09, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. G. od ww. wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J.G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego samego organu z dnia [...] października 2005 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2005 r. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] Wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...]. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 416/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J.G. od ww. wyroku z dnia 3 listopada 2011 r. Aktem notarialnym z [...] czerwca 2015 r., Rep. [...] nr [...], J. G. zbyła na rzecz D. G. zabudowaną nieruchomość położoną w [...], stanowiącą działkę gruntu nr [...] zabudowaną budynkiem, którego dotyczy nakaz rozbiórki objęty decyzją z [...] października 2005 r. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. D. G. i J. G. wystąpiły, na podstawie art. 161 § 1 kpa, o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] października 2005 r., znak: [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. wskazując na brak ustawowych przesłanek uchylenia decyzji ostatecznej określonych w art. 161 § 1 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] kwietnia 2016 r. złożyły J. G. i D. G., reprezentowane przez adwokata. Decyzją z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięciu organ odwoławczy podniósł, iż celem regulacji zawartej w art. 161 kpa jest ustalenie, w jakim stopniu stan faktyczny odpowiada ustawowym przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej zawartym w powołanym przepisie. Ustalenie, że skutki wywierane przez decyzję ostateczną nie dadzą się zakwalifikować jako stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu lub też grożący powstaniem poważnych szkód dla gospodarki narodowej albo dla ważnych interesów państwa powoduje wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej. Oznacza to, że możliwość orzekania przez organy administracji publicznej w trybie art. 161 § 1 kpa została przez ustawodawcę znacznie ograniczona. Organ wyjaśnił, iż skorzystanie z art. 161 kpa możliwe jest tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05). Stosując art. 161 § 1 kpa organ ma obowiązek bezspornego wykazania, że w konkretnej sprawie wystąpił stan zagrożenia jednej z wymienionych w tym przepisie wartości i tego stanu nie można usunąć w inny sposób (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r, sygn. akt II OSK 300/06). W ocenie GINB, analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie może mieć zastosowania art. 161 § 1 kpa, bowiem żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie realnie nie występuje. Zdaniem organu odwoławczego, wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę nie stwarza, przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, a decyzja ta, jak stwierdziły sądy administracyjne w wydanych w sprawie wyrokach, jest zgodna z prawem. Organ zauważył również na marginesie, że strona miała możliwość legalizacji przedmiotowej części obiektu, z której jednak nie skorzystała. Ponadto, organ nie podzielił zarzutu odwołania, że wykonanie nakazu rozbiórki doprowadzi do wyrządzenia na przestrzeni kolejnych lat szkody dla gospodarki narodowej (...). Powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 marca 1987 r., sygn. akt II SA 1553/86, organ wskazał również, iż pojęcie "poważne szkody w gospodarce narodowej", które należy do pojęć niedookreślonych (nieostrych) jest kategorią prawną i podlega w pełnym zakresie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2016 r. złożyły J. G. i D.G., reprezentowane przez adwokata, zarzucając tej decyzji naruszenie: 1)przepisów postępowania mających istotny wpływ na jej treść, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez naruszenie zasady kompletności materiału dowodowego oraz bezpodstawne uznanie w sposób przekraczający swobodną ocenę dowodów, że wykonanie decyzji rozbiórkowej nie wywoła poważnej szkody w gospodarce narodowej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wykonanie nakazu rozbiórki doprowadzi do wyrządzenia na przestrzeni kolejnych lat szkody dla gospodarki narodowej w wysokości nie niższej niż 80 min zł oraz utraty pracy przez ok. 300 osób; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na jej treść, tj. art. 107 § 3 kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, zawierającego luki w zakresie wyjaśnienia dlaczego wskazywane przez skarżące ryzyko szkody dla gospodarki narodowej zostało przez organ uznane za bezpodstawne; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 161 § 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w odmowie uchylenia decyzji rozbiórkowej, pomimo tego, że wykonanie nakazu rozbiórki doprowadzi do wyrządzenia na przestrzeni kolejnych lat szkody dla gospodarki narodowej w wysokości nie niższej niż 80 min zł oraz utraty pracy przez ok. 300 osób; 4) prawa materialnego, tj. art. 161 § 1 kpa poprzez brak prawidłowej wykładni wyrażenia "poważna szkoda dla gospodarki narodowej a przyjęcie jedynie, iż pojęcie to "należy do pojęć niedookreślonych (nieostrych), jest kategoria prawną i podlega w pełnym zakresie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego", co nie pozwala odtworzyć motywów prawnych rozstrzygnięcia organu. Powołując się na powyższe, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GINB z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nadzoru nie przeprowadził praktycznie żadnego dowodu, który wykazałby bezzasadność zgłaszanego przez skarżące wniosku, przyjmując niczym nie umotywowane założenie, że rozbiórka zakładu nie spowoduje stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego lub poważnej szkody dla gospodarki narodowej łub ważnych interesów państwa. W szczególności, organ nie ocenił czy w związku z wystąpieniem realnego zagrożenia wartości, o których mowa w art. 161 kpa istnieje konieczność eliminacji decyzji rozbiórkowej z obrotu prawnego. W ocenie skarżących, w lakonicznym i pozostającym bez związku z argumentacją skarżących uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, na podstawie jakich dowodów uznano, iż szkody jakie wywoła w lokalnej gospodarce mikroregionu [...] wykonanie decyzji rozbiórkowej nie będą szkodami, o których mowa w art. 161 § 1 kpa. Skarżące wskazały, iż przedłożyły stanowiska lokalnych samorządów oraz szczegółowe wyliczenia szkód dla gospodarki narodowej na przestrzeni kolejnych lat, do których organ nadzoru się nie odniósł. Skarżące zarzuciły, iż organ faktycznie nie przeprowadził wykładni pojęcia poważnych szkód w gospodarce narodowej i nie wyjaśnił dlaczego dokonana przez skarżące interpretacja tego pojęcia nie odpowiada koncepcji organu. Zdaniem skarżących, wyliczona przez nie wysokość szkody w gospodarce narodowej szacowana na kwotę nie niższą niż 80 min zł w powiązaniu z utratą źródła utrzymania przez ok. 300 osób zatrudnionych w przedsiębiorstwie skarżących (co stanowi 300 gospodarstw domowych, czyli średnio licząc ponad 1 000 osób) w pełni uzasadnia żądanie uchylenia decyzji rozbiórkowej, której przymusowe wykonanie realnie i obiektywnie doprowadzi do wyrządzenia poważnej szkody dla gospodarki narodowej oraz dla ważnych interesów Państwa, rozumianych w szczególności jako interesy lokalnej społeczności powiatu rawickiego oraz Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2016 r. o odmowie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., znak: [...]. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 161 § 1 kpa, zgodnie z którym minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Na wstępie podnieść trzeba, iż tryb nadzorczy przewidziany w art. 161 § 1 kpa ma charakter wyjątkowy. Instytucja ta stanowi bowiem wyjątek od określonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. Z zasady tej wynika, iż zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej wymaga zgody stron postępowania albo może nastąpić w wyniku zastosowania trybów szczególnych, nadzwyczajnych, do których należy tryb przewidziany w art. 161 § 1 kpa. Zaistnienie przesłanek powodujących pozytywne rozstrzygnięcie w tym trybie musi być więc oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek stwierdzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, iż przewidziana w art. 161 § 1 i 2 kpa możliwość uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1987 r., II S.A. 1553/86, OSP 1988/9/199). Sąd podziela ocenę organów obu instancji, iż przesłanki określone w art. 161 § 1 kpa nie wynikają z treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r., ani poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego z dnia [...] października 2005 r. Wspomnianą decyzją organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 48 § 1 Prawa budowlanego, nakazał J. G. rozbiórkę, rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, części obiektu - zakładu przetwórstwa i uboju indyka, wobec nieuiszczenia w terminie wymaganej opłaty legalizacyjnej. W tej sytuacji obowiązkiem organu procedującego w trybie art. 161 § 1 kpa była ocena czy rozbiórka tak określonego w decyzji obiektu budowlanego spowoduje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego lub poważne szkody dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. Organ takiej oceny dokonał i słusznie uznał, iż skutki wywierane przez ostateczną decyzję rozbiórkową nie dadzą się zakwalifikować jako stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu lub też grożący powstaniem poważnych szkód dla gospodarki narodowej albo dla ważnych interesów państwa. Podnieść trzeba, iż wskazana w skardze groźba paraliżu pracy całego zakładu przetwórstwa i uboju indyka, groźba bankructwa przedsiębiorstwa skarżących, a w konsekwencji groźba zmniejszenia zatrudnienia na obszarze Gminy [...], zmniejszenia wpływów podatkowych oraz zwiększenia wydatków socjalnych nie wyczerpują pojęcia "poważnej szkody dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa" w rozumieniu art. 161 § 1 kpa. Nie można bowiem indywidualnego interesu obywatela i uszczerbku w jego majątku, powstałego na skutek wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, nawet znacznych rozmiarów, utożsamiać z pojęciem "poważnej szkody dla gospodarki narodowej", stanowiącym przede wszystkim kategorię prawną a nie jedynie ekonomiczną. Organy dokonały zatem prawidłowej wykładni art. art. 161 § 1 kpa, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia tego przepisu. Sąd nie podzielił również zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Z akt sprawy wynika, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie, którego celem była ocena czy w sprawie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 161 § 1 kpa, organy nadzoru wnikliwie i wyczerpująco rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, nie uchybiając w tym względzie zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a subsumpcji tego stanu faktycznego do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy. Poczynione zaś przez organy ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, zgodnie w wymogami art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., 718, ze zm.), orzekł jak sentencji.