VII SA/Wa 1985/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L Sp. z o. o. w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), a także art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...](dalej: "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...], ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowej - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 13 marca 2020 r. W.sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowej (biurowej), zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Po jego przeanalizowaniu Zarząd Dzielnicy [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła L. sp. z o.o. z siedzibą w W., wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wyznaczenie przebiegu linii zabudowy dla inwestycji od strony ul. [...] w oparciu o założenie, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...], podczas gdy tak nie jest, a także wadliwe wyznaczenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy. Po jego rozpatrzeniu SKO decyzją z [...] lipca 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2021r. W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze. Analizując przedmiotową sprawę organ odwoławczy uznał, że powyższe warunki zostały w omawianym przypadku spełnione. Wskazał, że obszar kontrolowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania wskazane w tym rozporządzeniu. Działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Równocześnie SKO ustaliło, że w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, usługowej. Z kolei w wyniku planowanej inwestycji ma powstać budynek o funkcji usługowej (biurowej), stąd stanowi ona kontynuację zabudowy handlowo-usługowej. Parametry projektowanej analizy zostały również ustalone prawidłowo i wynikają z przeprowadzonej analizy przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że prawidłowo została ustalona linia zabudowy. SKO podkreśliła, że gdy działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się przy skrzyżowaniu dróg publicznych, dopuszczalne jest ustalenie linii zabudowy zarówno od jednej jak i drugiej drogi publicznej. Linię zabudowy wyznacza się od drogi publicznej, więc skoro działka położona jest przy dwóch drogach publicznych, linię zabudowy należy wyznaczyć zarówno od jednej jak i drugiej drogi. SKO podniosło ponadto, że zarówno wskaźnik zabudowy, jak i szerokość elewacji frontowej, wysokość tej elewacji, a także parametry dachu planowanej inwestycji są prawidłowe. Równocześnie organ II instancji ustalił, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji znajduje się w zasięgu sieci istniejącej infrastruktury technicznej. Teren inwestycji nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższych względów organy postanowiły o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła L. sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 8 § 1, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 i 140 k.p.a., polegające na tym, że SKO nie rozważyło i nie odniosło się należycie w uzasadnieniu decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącej, gdyż całość uzasadnienia dotycząca spornych w sprawie zagadnień i zarzutów podniesionych w odwołaniu zawiera tylko 6 zdań, a organ odniósł się tylko do 1 z 4 zarzutów podniesionych i uzasadnionych w odwołaniu (dwie linie zabudowy zamiast jednej), tym samym pomijając milczeniem: zarzut podniesiony w pkt 2.2 wstępu i wyjaśniony w pkt 3 uzasadnienia odwołania dotyczący wadliwego wyznaczenie przebiegu linii zabudowy, zarzut podniesiony w pkt 2.3.1 wstępu i wyjaśniony w pkt 4.1 uzasadnienia odwołania dotyczący referencji do całej urbanistycznej jednostki funkcjonalnej, a nie tylko do jej zabudowanych działek geodezyjnych, przy wyznaczeniu wskaźnika zabudowy, jak również zarzut podniesiony w pkt 2.3.2 wstępu i wyjaśniony w pkt 4.2 uzasadnienia odwołania dotyczący pominięcia niektórych działek zabudowanych, przy wyznaczeniu wskaźnika zabudowy – które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby SKO rozważyło i odniosło się należycie do zarzutów podniesionych w odwołaniu, mogłoby to doprowadzić do uchylenia tej decyzji, - art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a., polegające na tym, że SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji zamiast jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem § 1, § 4 i § 9 ust. 1 r.s.u., poprzez wyznaczenie dla Inwestycji dwóch linii zabudowy (jednej - od strony ul. [...], a drugiej - od strony ul. [...]), podczas gdy przepisy dopuszczają wyznaczenie wyłącznie jednej linii zabudowy, co znajduje potwierdzenie między innymi w kilkunastu przytoczonych w uzasadnieniu wyrokach; naruszeniem § 4 ust. 4 r.s.u., art. 7 k.p.a., art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyznaczenie przebiegu linii zabudowy dla Inwestycji od strony ul. [...] w oparciu o założenie, że stanowi ona kontynuację linii zabudowy budynku przy ul. [...] oraz budynku przy ul. [...], podczas gdy tak nie jest; naruszeniem § 5 ust. 1 r.s.u. poprzez wadliwe wyznaczenie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy polegającym na ustaleniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy poprzez uwzględnienie wyłącznie działek zabudowanych i pominięcie działek niezabudowanych, które pod względem funkcjonalnym są bezpośrednio powiązane z przyjętymi do obliczeń działkami zabudowanymi, a także pominięciu przy obliczaniu średniej wielkości wskaźnika zabudowy następujących działek zabudowanych występujących w obszarze analizowanym: działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r.,poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -p.p.s.a.( Dz.U z 2019r., poz. 2325), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowej (biurowej), zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Obszar analizowany należy zatem ustalić tak by, o ile to nie kłóci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, wnioskodawca mógł zrealizować inwestycję w żądanym przez niego kształcie. Organ administracji winien w każdym przypadku wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy powinny wynikać przede wszystkim z uzasadnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie odbywa się wedle sztywnej zasady, konieczne jest jednak, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. Sąd podziela stanowisko organu II instancji odnośnie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy w sprawie niniejszej. Zgodnie z poglądem NSA zawartym w wyroku z dnia 22 stycznia 2018 r., II OSK 1266/17, należy wskazać, że: "Prawidłowa wykładnia analizowanych przepisów prowadzi więc do wniosku, że regułą powinno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W szczególności winno to nastąpić gdy analizą należy objąć teren stanowiący urbanistyczną całość (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15). Sensem omawianych przepisów jest danie narzędzi organom architektoniczno-budowlanym do kreowania i egzekwowania zachowania ładu przestrzennego na danym terenie. Narzędzia te równocześnie chronią obywateli przed dowolnością i absolutną uznaniowością rozstrzygnięć w bardzo podstawowej i drażliwej materii, na styku prawa własności i prawa publicznego chroniącego wartości ważne dla ogółu mieszkańców (wspomniany ład przestrzenny). Stąd stawiane wymagania winny być interpretowane ściśle, chyba że ustawodawca zezwala inaczej. Jeśli zatem mowa o wyznaczaniu obszaru analizy, to (jak sama nazwa wskazuje) dzieje się to celem zanalizowania wszystkich zabudowanych nieruchomości, które w tym obszarze się znajdują. "Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem zweryfikowanie, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. W ocenie Sądu analiza z dnia 27 stycznia 2021 r. sporządzona przez mgr inż. arch. M. D. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z ww. rozporządzenia, tj. zawiera ona część graficzną – mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego. Zatem, w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizy na odległość nie mniejszą niż 180,9 m, z uwagi na to, że szerokość frontu przedmiotowej działki z którego odbywa się główne wejście posiada szerokość wynoszącą 60,3 m. W związku z tym, w celu przeprowadzenia analizy wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono granicę obszaru analizowanego przyjmując minimalny dopuszczalny promień równy 180,9 m, w każdą stronę od wszystkich granic działki, co w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowe, ponieważ obejmuje obszar stanowiący urbanistyczną całość pozwalający na ustalenie czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Teren inwestycji położony w ścisłym centrum miasta usytuowany jest w obszarze o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej : biurowej, zamieszkania zbiorowego, kultury, oświaty, służby zdrowia, administracji publicznej, kultu religijnego, opieki społecznej, handlowej, gastronomicznej i magazynowej. Planowana inwestycja to budowa budynku biurowego, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu , a wiec pod względem rodzaju i funkcji zabudowy, stanowi kontynuację i uzupełnienie istniejących funkcji. Przy czym kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 501) Działka inwestycyjna , o kształcie zbliżonym do prostokąta, posiada dostęp do drogi publicznej z ul. [...] i [...]. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd podziela ocenę wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych, że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury prowadzi do wniosku, że określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2011 r., II OSK 679/10, CBOSA), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl konkurencyjnego poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, CBOSA). Sąd podziela kompromisowe stanowisko co do sposobu określania parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, uznając że nadmiernie rygorystyczne zdaje się być oczekiwanie, by poszczególne parametry nowej zabudowy były zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Przenosząc powyższe na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, że parametry przedmiotowej zabudowy zostały ustalone w sposób prawidłowy. Obowiązująca linia zabudowy została ustalona – od strony ul. [...] – jako przedłużenie wycofanej linii zabudowy budynku na sąsiedniej działce nr ew. [...] ( ul. [...]), od strony ul. [...] – w linii rozgraniczającej ulicy. Istniejącą linie zabudowy pierzei ul [...] tworzą : - na zachód elewacje budynków przy ul. [...] i [...]- wycofana od linii rozgraniczającej ulicy o około 4m, na wschód – elewacja budynku ul. [...], zlokalizowana w linii rozgraniczającej ulicy. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładni tego przepisu należy dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozwala to wówczas wykazać, iż wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. W odpowiedzi na zarzuty skargi wyjaśnić należy, że możliwość wyznaczenia dwóch linii zabudowy powstaje wówczas, gdy działka jest działką narożną i graniczy z dwiema drogami. W takiej sytuacji uzasadnionym jest wyznaczenie linii zabudowy na działce w odniesieniu do obydwu dróg, a nie tylko w stosunku do jednej. Warunkiem takiego ustalenia linii zabudowy jest fakt bezpośredniego sąsiedztwa wnioskowanej nieruchomości z drogami publicznymi. Taka właśnie sytuacja w przedmiotowej sprawie miała miejsca i stąd wyznaczenie linii zabudowy zarówno od ul. [...] jak i ul. [...] ( vide wyrok NSA z dnia 4 marca 2011r. , II OSK 406/10). Szerokość elewacji frontowej budynku od ulicy [...] ustalono na 55 m z tolerancją 20%. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 36 m ( przy czym waha się od 8 m do 130 m), jednak z uwagi na fakt, że budynek ma stanowić uzupełnienie pierzei ul. [...] , a zbyt krótka elewacja nie pozwoli na spełnienie tego warunku, ustalenie szerokości elewacji nastąpiło na podstawie § 6 ust 1 i 2 przywołanego rozporządzenia. Wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mierzona od średniego poziomu przed wejściem głównym do budynku ustalono na poziomie od 24 do 25 m. Również wysokość kalenicy ustalono na powyższym parametrze. Prawidłowo więc organy przyjęły, zgodnie z § 7 rozporządzenia, że z punku widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego, zasadna będzie kontynuacja istniejącej zabudowy i wysokość zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie. Ilość kondygnacji ustalono na VI z miejscowym obniżeniem wysokości do IV kondygnacji powtarzającym wysokość bezpośrednio sąsiadującej zabudowy przy ul. [...] ( działka nr ew. [...]). Zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu inwestycji , ustalony na podstawie Tabeli nr 1 ( analiza zagospodarowania obszaru) wynosi 0,66, przy czym wskazać trzeba, że w analizowanym obszarze zlokalizowana jest zabudowa o bardzo zróżnicowanym wskaźniku zabudowy do powierzchni wahający się od 0,16 do 1. Należy więc przyjąć, że wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony zgodnie § 5 ust 1 rozporządzenia. W odniesieniu do zarzutów skargi należy podkreślić, że zgodnie z zasadami sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego powinny być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej dla określenia charakteru terenu i sposobu jego zagospodarowania, jednak tylko działki zabudowane budynkami są brane pod uwagę do określania powierzchni zabudowy, wskaźników nowej zabudowy - szerokości, wysokości, geometrii dachu. Rolą organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jest konkretyzacja - w odniesieniu do danego zamierzenia inwestycyjnego - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i szeregu ustaw szczególnych, nakładających różne ograniczenia i wymogi dla terenu, na którym planowana jest inwestycja (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Należy zgodzić się z wyrażanym w literaturze poglądem, że organ nie może wprowadzić do decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. (...) W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. A zatem decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie. (" Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz.", red. Z. Niewiadomski, Wyd. CH Beck, 2005, s. 452). Decyzja o warunkach zabudowy niczego więc nie konstytuuje, a jedynie określa warunki realizacji inwestycji w oparciu o przepisy szczególne oraz art. 61 powołanej ustawy, a szczególności wyrażoną w nim zasadę dobrego sąsiedztwa. Podkreślić także należy, że organ administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskał dla przedmiotowej inwestycji wszelkie, wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Przypomnieć również trzeba, że gospodarowanie przestrzenią jest wstępem do podjęcia robót budowlanych. Ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez prawo budowlane. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy tak interpretować aby poszerzać swobodę korzystania z rzeczy przez uprawnionego o ile odbywa się to w zgodzie z wymaganiami ładu przestrzennego. Reasumując należy podać, iż skład orzekający w przedmiotowej sprawie po kompleksowej analizie akt administracyjnych doszedł do przekonania, iż kontestowana decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, podczas prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Mając na względzie, że powyższe ustalone w decyzji parametry znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej, to zdaniem Sądu wykorzystana w kontrolowanej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności i z tych względów należało uznać, że kontrolowane decyzje organu I i II instancji odpowiadają wymogom z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.