VII SA/Wa 1994/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] K.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania prokuratora Prokuratury [...]– K. P. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., umorzył w całości postępowanie administracyjne, wszczęte na żądania prokuratora Prokuratury [...]– K. P., w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych polegających na nanoszeniu materiału ziemnego i powiększaniu plaży zatokowej na posesji kempingu [...], usytuowanego na terenie działek: nr [...]w obr. [...][...]i nr [...],[...],[...]w obr. [...]oraz akwenie [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podał, iż w aktach sprawy znajduje się m.in. opinia R. N., biegłego Sądu Okręgowego w [...]z dnia [...] marca 2013 r. z której m.in. wynika, że (...) dzierżawca kempingu dokonywał na dzierżawionych przez siebie działkach, a także na niektórych działkach sąsiadujących z dzierżawionymi, robót ziemnych polegających na przemieszczaniu mas ziemnych za pomocą maszyn budowlanych, a także przewożenia ziemi transportem samochodowym oraz jej późniejszego plantowania. Przemieszczanie mas ziemnych miało miejsce z terenu płytkiej mielizny przybrzeżnej, a więc z terenu położonego pod lustrem wody, na teren działki [...], natomiast dowożenie ziemi z poza działek objętych niniejszym opracowaniem następowało na teren działki [...], przy czym była ona rozplantowana na powierzchni działki [...]i [...],[...]i [...]. Wskutek tych działań został utworzony homogeniczny nasyp, który doprowadził do "powiększenia" działki [...]w taki sposób, że część terenu, stanowiącego dotąd grunt pokryty wodą, wskutek podwyższenia rzędnej znalazł się ponad lustrem wody, niejako powiększając plażę, a ponadto część terenu działek [...],[...]i [...]uzyskała płaską, poziomą powierzchnię na wyższych rzędnych, niż miała poprzednio, przy czym powierzchnia terenu wzrosła w związku z wykonywanymi robotami o 9196,3 m2. (...) Wskutek przeprowadzenia opisanych powyżej prac ziemnych uformowano rodzaj nasypu na brzegu morza, a także na terenie działki [...],[...]i [...]. Oceniając charakter wykonanych robót organ przywołał treść art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane wskazując na definicję robót budowlanych, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7), natomiast budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6). W kontekście przywołanych przepisów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż wykonane roboty ziemne nie mieszczą się pojęciu robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. W wyniku przemieszczenia mas ziemnych nie powstała także budowla, o której stanowi art. 3 pkt 3 Prawa Budowlanego, przez którą rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. budowla ziemna. Wskazał, że kategoria budowli ziemnych nie została w ustawie bliżej scharakteryzowana, aczkolwiek należy przyjąć, że jest budowlą, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu, musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Niemożliwym jest uznanie za budowlę ziemną każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia nie powodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalszej przyszłości wykonanie jakiegokolwiek obiektu budowlanego. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej konieczne jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową, o określonej konstrukcji i funkcji. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyrok z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 731/07, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1998 r., sygn.. akt IV SA 2131/97). Podkreślił także, iż roboty ziemne, polegające na niwelacji terenu można zakwalifikować do robót budowlanych w dwóch przypadkach, wówczas gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy jakiegoś określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego, po drugie w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Sama niwelacja terenu nie spełnia jednego z tych warunków i nie może zostać uznana jako realizacja robót budowlanych. Także podniesienie poziomu terenu nie może zostać uznane za roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, ani za obiekt budowlany, którym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 1026/05). Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej organ wskazał, że nanoszenie materiału ziemnego, w wyniku którego została powiększona plaża zatokowa, nie stanowi także budowli morskiej lub budowli morskiej hydrotechnicznej. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej z dnia 23 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania oraz szczegółowego zakresu kontroli morskich budowli hydrotechnicznych (Dz. U. z 2006 r., Nr 206, poz. 1616) – ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budowli morskiej – rozumie się przez to budowlę nawodną lub podwodną, która wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz innym wyposażeniem stanowi całość techniczno-użytkową. Natomiast stosownie do § 2 pkt 6 rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r., Nr 101 poz. 645) – ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o morskiej budowli hydrotechnicznej, zwanej dalej "budowlą morską" – rozumie się przez to budowlę nawodną lub podwodną, wznoszoną: a) na morzu terytorialnym, b) na morskich wodach wewnętrznych, c) na lądzie, lecz w rejonie bezpośredniego kontaktu z akwenami morskimi, czyli w pasie technicznym nadbrzeżnego pasa wybrzeża morskiego, d) w portach i przystaniach morskich, która wraz z instalacjami, urządzeniami budowlanymi związanymi z tą budowlą, urządzeniami technicznymi oraz innym celowym wyposażeniem niezbędnym do spełniania przeznaczonej mu funkcji stanowi całość techniczno-użytkową. Brak wykonania w przedmiotowej sprawie: instalacji, urządzeń budowlanych, urządzeń technicznych oraz innego wyposażenia, które wraz z wykonanymi robotami ziemnymi, stanowiłyby całość techniczno-użytkową, prowadzi do wniosku, że w wyniku tych prac nie powstała budowla morska. Wobec powyższych ustaleń Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ wojewódzki prawidłowo umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte na żądanie prokuratora Prokuratury [...]K. P., postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...]obręb [...]oraz [...],[...],[...]obręb [...]oraz akwenie [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł K. P., prokurator Prokuratury [...]. Decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej ( Dz. U. z 2013, poz. 1014), polegające na błędnej wykładni w zakresie ustalenia, że wał ziemny nasypany od strony [...]przy brzegu-granicy działki zajmowanej przez kemping [...], stopą posadowiony na dnie [...] zaś rozplantowaną koroną powiększający obszar lądowy przylegający wzdłużnie do brzegu i pełniący funkcję ochrony brzegu morskiego przed abrazją nie stanowi budowli hydrotechnicznej chroniącej brzeg morski w formie falochronu lub opaski brzegowej i nie stanowi innej, od sztucznej wyspy, konstrukcji powiększającej obszar lądowy, a jedynie stanowi dopuszczalne rozplantowanie materiału ziemnego, co skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego w zakresie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych w tym zakresie. Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów i analiza stanu faktycznego prowadzą do przekonania, że prace przy wzniesieniu w/w wału stanowią roboty budowlane skutkujące wybudowaniem budowli hydrotechnicznej o wskazanej powyższej funkcji ochronnej powiększającej obszar lądowy, na wzniesienie której wymagane było pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącego dla prawidłowej oceny działań podejmowanych przez właścicieli czy dzierżawców poszczególnych działek, na terenie których znajdują się kempingi, w tym [...], konieczne jest dokładne ustalenie cech wykonanych prac. Bezspornie, działania inwestorów polegały na naniesieniu materiału ziemnego na dno polskiego obszaru morskiego od strony [...], na terenach chronionych objętych Naturą 2000. W wyniku tego w sposób dowolny odtworzone zostały linie brzegowe zniszczone w wyniku abrazji – ale jednocześnie powiększony został obszar lądowy. Przedsięwzięte prace spowodowały z jednej strony skutki wskazane powyżej, z drugiej zaś doprowadziły do powstania wału ziemnego, którego stopa znajdowała się pod wodą na dnie [...]. Wał ten powstał z gruntu, przy czym jego korona stanowi płaski teren, czyli powiększyła powierzchnię plaży nadzatokowej. Wał powstał nie na terenie działki dzierżawionej, a na terenie polskiego obszaru morskiego. Na tak powiększonym terenie, włączonym w teren użytkowany przez inwestora, była i jest prowadzona działalność komercyjna związana z działalnością usługową. Biorąc pod uwagę funkcję ochronną nasypanego od strony [...]wału ziemnego może być on oceniony jako budowla hydrotechniczna o funkcji zbliżonej do funkcji falochronu lub opaski brzegowej. Skarżący podkreślił, że w istocie zamiarem inwestora było nie tylko odtworzenie zniszczonego siłami natury brzegu, ale też powiększenie obszaru plaży i zmiana linii brzegowej oraz odsunięcie wód od lądu w celu ochrony plaży przed abrazją. W tym więc zakresie przedmiotowe konstrukcje należy uznać za stanowiące element ochrony lądu poprzez zwiększenie jego powierzchni i odsunięcie linii brzegowej wgłąb wód [...], co zabezpieczyć miało budynki znajdujące się nad wcześniej istniejącym brzegiem od niszczącego działania wód i prądów morskich w tym obszarze. W prowadzonym postępowaniu organy obu instancji pominęły znaczenie funkcji ochronnej usypanego wału, co w świetle ustawy o obszarach morskich może skutkować przyjęciem, że stanowi on falochron nasypowy stanowiący osłonę brzegu. W tym charakterze wał ten stanowi budowlę hydrotechniczną, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Skarżący zauważył nadto, że różnej treści opinie sporządzone na potrzeby śledztwa i na potrzeby postępowania administracyjnego miały wpływ na ocenę przedmiotu sprawy. Opinie te stanowią dowody w postępowaniu administracyjnym, przy czym ostateczna ocena charakteru prawnego wykonanych prac należy do organu nadzoru budowlanego. Wskazał jednak, że nawet z rysunku stanowiącego załącznik do decyzji wynika, że nasypany wał w oparciu o przepisy ustawy może zostać uznany za falochron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zaskarżoną decyzję umorzono, wszczęte na wniosek prokuratora Prokuratury [...], postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na nanoszeniu materiału ziemnego i powiększeniu plaży zatokowej na terenie działek nr [...]w obr. [...]i nr [...],[...],[...]w obr. [...], stanowiących posesję kampingu [...]. Umarzając postępowanie organ uznał, iż podniesienie poziomu terenu nie stanowi robót budowlanych, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, którymi są w myśl ustawowej definicji budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Podwyższenia terenu nie można również uznać za obiekt budowlany gdyż jest to m.in. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Samo naniesienie materiału ziemnego, w wyniku którego została powiększona plaża zatokowa, nie stanowi także budowli morskiej, o której mowa w § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej z dnia 23 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania oraz szczegółowego zakresu kontroli morskich budowli hydrotechnicznych oraz budowli morskiej hydrotechnicznej, zdefiniowanej w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie. Brak wykonania instalacji, urządzeń budowlanych, urządzeń technicznych oraz innego wyposażenia, które wraz z wykonanymi robotami ziemnymi stanowiłoby całość techniczno-użytkową oznacza, że w wyniku tych prac nie powstała budowla morska. Analizując akta postępowania stwierdzić należy, że powyższa ocena wykonanych robót została poprzedzona wszechstronnie i wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, w trakcie którego m.in. przesłuchano w charakterze świadka biegłego Sądu Okręgowego w [...]inż. budownictwa lądowego rzeczoznawcę konstruktora R. N.. Zebrany materiał dowodowy, oględziny w tym wykonane odkrywki na nadmorskich granicach działek [...],[...]i [...]nie potwierdziły, iż przemieszczenie mas ziemnych z terenu płytkiej mielizny przybrzeżnej oraz dowożenie ziemi z innych działek (nie objętych niniejszym postępowaniem), a następnie rozplantowanie jej na powierzchni działek [...]i [...],[...]i [...]doprowadziło do powstania obiektu budowlanego będącego budowlą o funkcji związanej z wymogami bezpieczeństwa funkcjonowania brzegu morskiego. Ocenę tą Sąd, w składzie orzekającym, w pełni akceptuje. Podkreślić należy, iż aby można było mówić o budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w tym budowli ziemnej, która nie jest zdefiniowana w przepisach ustawy Prawo budowlane wskazać należy, odwołując się do licznego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, iż jest to wytwór ludzkiej działalności niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury wykonany z ziemi lub podobnego materiału (por. wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SA/Gd 1828/00 Legalis). Budowla taka powinna mieć określoną kubaturę, obiektywnie istnieć – być widoczna, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji (np. wał przeciwpowodziowy). Rozplantowania nawiezionego na teren wskazanych działek piasku nie można także uznać za wykonanie obiektu budowlanego, gdyż za taki Prawo budowlane uznaje budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Ocena ta znajduje pełne odzwierciedlenie w opinii sporządzonej przez zespół rzeczoznawców powołanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z opinii technicznej sporządzonej w lipcu 2014 r. przez rzeczoznawców budowlanych w zakresie budowli hydrotechnicznych m.in. mgr. inż. J. D. wynika, że plantowanie gruntu nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, gdyż w ich wyniku nie powstaje obiekt budowlany. Ponieważ usypanie gruntu likwidującego niedobory terenu powstałe w wyniku abrazji nie stanowi budowli nie mogą te prace być robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie wymagają pozwolenia na budowę. Z tych względów w ocenie Sądu nie można zarzuci błędnego stanowiska organu, co do wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Podkreślić należy, iż stosownie do art. 104 § k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania, Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organ – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Podsumowując, stwierdzić należy, że nie zasługują na akceptację zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 105 § 1 k.p.a oraz innych przepisów postępowania. Postępowanie wyjaśniające w sprawie przeprowadzone zostało wyjątkowo wszechstronnie i wnikliwie, a zebrany w jego toku materiał dowodowy stanowił podstawę do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i w pełni uzasadniał podjętą decyzję. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.