VII SA/Wa 1996/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. F. i L.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J.F. i L. F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. i L. F. – umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. ([...]) zatwierdzającej projekt oraz udzielającej [...] Sp. z o.o., pozwolenia na nadbudowę kamienicy przy ul. [...] z adaptacją strychu i jego nadbudową na części oficyn bocznych (dz. ew. nr: [...],[...],[...],[...], części dz. ew. nr [...] obr. [...]), przy ul. [...] w [...]. Organ wyjaśnił, że odwołujący się nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją oraz zarzucili naruszenie art. 28, art. 32 ust. 4 i art. 48 Prawa budowlanego, art. 10 § 1 kpa. Wskazywali przy tym na rozpoczęcie robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; na wadliwość oświadczenia o dysponowaniu przez nieruchomością na cele budowlane i brak tytułu prawnego do nieruchomości spowodowany uchyleniem uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w tym przedmiocie. Przytoczyli szeroką argumentację odnośnie ich interesu prawnego do występowania w charakterze strony. Następnie organ powołał art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 kpa, wskazując, że ustalenie stron postępowania winno nastąpić w oparciu o oba powyższe przepisy. Dalej wskazał, że inwestycja obejmuje adaptację strychu na cele mieszkalne i jego nadbudowę o jedną kondygnację (również na części oficyn bocznych). Lokale nr [...] i [...]odwołujących się położone są na 6 piętrze, a inwestycja realizowana będzie nad stropem ich mieszkań, znajdujących się pod adaptowanym strychem. Dodał, że odwołujący się wskazywali, iż ww. roboty zagrażają ich nieruchomości oraz na uciążliwości związane z budową (przerwy w dostawie mediów, prace w bezpośrednim sąsiedztwie, utrudnienia w korzystaniu z wind), trwały negatywny wpływ w zakresie: oświetlenia i nasłonecznienia, dostępu do pomieszczeń, przewodów kominowych i wentylacji, hałasu, drgań i dróg ewakuacyjnych, co jest sprzeczne z: § 57 i nast., § 66 i nast., § 296-298, § 140 i nast., § 147 i nast., § 323 i nast., § 236 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy stwierdził, że planowana inwestycja ze względu na usytuowanie i charakter robót nie może ograniczać zagospodarowania mieszkania odwołujących, a podnoszone okoliczności wskazują na interes faktyczny, a nie prawny. Prowadzenie robót będzie się wiązało z przejściowymi uciążliwościami, jednak nie wystąpi żadne ograniczenie w możliwości zagospodarowania. Prace ingerują w strop nad lokalami odwołujących, ale bez ingerencji w lokal odwołujących. Następnie wskazał, że inwestor złożył opinię dot. wpływu inwestycji na budynek (luty 2014) inż. M. C. legitymującego się stosownymi uprawnieniami, z której wynika, że prace nie będą oddziaływać na ww. lokale. Organ podał, że projekt zawiera wymagane ekspertyzy i opinie wskazujące, iż inwestycja nie zagraża konstrukcji sąsiednich budynków. Z oświadczeń projektantów wynika, iż nie narusza interesów osób trzecich. Podkreślił, iż w przypadku realizacji prac niezgodnie z projektem budowlanym, do kontroli właściwe są organy nadzoru budowlanego. Projekt budowlany zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz oświadczenia projektantów o zgodności projektu z przepisami. Za chybiony organ uznał zarzut wystąpienia ewentualnych immisji i sprzecznego z przepisami techniczno-budowlanymi oddziaływania na lokale odwołujących i wskazał, że dokumentacja projektowa oraz wyjaśnienia nie budzą żadnych wątpliwości, a domniemane sprzeczności nie występują. Dodał, że wykonywanie robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) umarzająca postępowanie w sprawie rozpoczęcia robót została po rozpatrzeniu odwołania utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...]kwietnia 2014 r. ([...]). Nadto stwierdził, że nie występuje również zagadnienie wstępne uniemożliwiające rozpatrzenie sprawy. Kwestionowane przez odwołującego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tytuł prawny do nieruchomości, w świetle dokumentów złożonych przy piśmie z dnia 28 maja 2014 r., nie budzą żadnych wątpliwości. Wojewoda wskazał, że dokumentacja projektowa zakłada szereg rozwiązań technicznych w celu wyeliminowanie ryzyka negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, które zgodnie z oświadczeniami projektantów odpowiednio zabezpieczają teren inwestycji przed jej negatywnym oddziaływaniem. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja nie wykazuje takich sprzeczności, to dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób. Nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ odwołujący nie legitymują się interesem prawnym, co zamyka drogę do odniesienia się do zarzutów merytorycznych. Organ podkreślił, że pozostałe zarzuty odwołania znalazły one potwierdzenia w materiale dowodowym. Powołał się na art. 35 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego i wskazał, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. oraz L. F. i domagając się jej uchylenia zarzucili naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym art. 5 ust 1 Prawa budowlanego poprzez jego pominięcie oraz art. 28 ust. 2 cyt. ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię; art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz.903 ze zm.), oraz art. 140 i 144 k.c. przez ich pominięcie; 2) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 10 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wskazali, że w sytuacji gdy inwestycja dotyczy nieruchomości należącej do wspólnoty mieszkaniowej, co do zasady stroną postępowania jest wspólnota reprezentowana przez zarząd, natomiast doznaje ona wyjątków – stronami postępowania mogą być również właściciele lokali, jeżeli sprawa dotyczy tych lokali. Podkreślili, że lokale nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, bo położone są na ostatniej kondygnacji mieszkalnej budynku. Roboty będą realizowane na nieruchomości wspólnej w bezpośrednim sąsiedztwie ich lokali i niewątpliwie wpłyną na warunki techniczne (dojdzie do ingerencji w stan lokali i wyposażenie techniczne instalacji) oraz na bezpieczeństwo ich użytkowania. Roboty budowlane doprowadzą też do trwałego przekształcenia nieruchomości wspólnej, w tym zmiany powierzchni części wspólnych, co w konsekwencji będzie skutkowało zmianą stanu prawnego lokalu, tj. zmianą udziału w częściach wspólnych związanego z odrębną własnością lokali należących do skarżących. Roboty będą zatem wpływały na parametry użytkowe lokali wnioskodawców i będą prowadziły do naruszenia jego substancji, a tym samym będą ingerowały sferę uprawnień właściciela lokalu określonych w przepisach techniczno-budowlanych: przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisach rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Wywodzili, że naruszenie któregokolwiek z ww. przepisów techniczno-budowlanych może też prowadzić do naruszenia zasad wskazanych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do lokali skarżących. Podkreślili, że realizacja inwestycji będzie prowadziła do trwałych zmian w nieruchomości wspólnej m.in. w zakresie wielkości powierzchni wspólnych, co w sposób oczywisty przełoży się na zakres praw rzeczowych przysługującym skarżącym w odniesieniu do nieruchomości wspólnej. Taka ingerencja nie może się odbyć bez udziału właścicieli lokali, dlatego powinni mieć zapewniony udział w postępowaniu. Pominięcie skarżących skutkuje zatem naruszeniem ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności, a w szczególności art. 3 ustawy o własności lokali i art. 140 k.c. Wskazali także, że udział właściciela lokalu jest w tej sprawie tym bardziej uzasadniony, iż zarząd wspólnoty de facto reprezentuje interesy inwestora, któremu przysługuje większość udziałów w nieruchomości wspólnej (91%). Wszelkie uchwały w zakresie rodzaju i zasad realizacji inwestycji są podejmowane jednostronnie przez większościowego współwłaściciela z pominięciem interesu prawnego współwłaścicieli mniejszościowych, a nawet bez ich wiedzy. Podnieśli, że uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej [...] dotyczące zgody na przebudowę i nadbudowę nieruchomości, z których inwestor wywodził tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zostały zaskarżone do sądu. Sąd Apelacyjny w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] udzielił zabezpieczenia i wstrzymał wykonanie ww. uchwał do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie uchylenia uchwał (toczącego się w Sądzie Okręgowym sygn. [...].). Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, wskazali natomiast, że przed organem odwoławczym został zgromadzony szereg dowodów, zarówno złożonych przez strony, jak też pozyskanych urzędowo od innych organów. Mimo to Wojewoda przed wydaniem decyzji nie poinformował stron o możliwości zapoznania się z tym materiałem. Naruszenie tego przepisu i pozbawienie strony udziału w końcowym stadium postępowania stanowi dodatkową podstawę do wniesienia skargi. Dodali, że Wojewoda, pomimo iż umorzył postępowanie odwoławcze z przyczyn formalnych, to odniósł się wybiórczo do zarzutów merytorycznych, co stanowi o niezrozumieniu istoty i charakteru podjętego rozstrzygnięcia oraz sporządzeniu uzasadnienia z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawiona argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem J. i L. F. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku przy ul. [...] z jednoczesną adaptacją strychu oraz nadbudową na części oficyn bocznych przy ul. [...] w [...] przyjmując, że planowana inwestycja nie może ograniczać sposobu zagospodarowania lokali nr [...] i [...] stanowiących własność odwołujących się. W ocenie Sądu, organ naruszył w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 kpa przyjmując, że skarżący nie posiadają legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego w tej sprawie, bowiem lokale stanowiące ich własność nie znajdują się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Na wstępie podkreślić należy, że działania wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd - co do zasady – dotyczą nieruchomości wspólnej, o której mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), co wynika wprost z rozdziału 4 tej ustawy, a w szczególności z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 3. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (publ. ONSA 2002 r., z. 2, poz. 68), w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Pogląd ten zachował aktualność w orzecznictwie np. w wyroku z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 856/06 (niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w stosunkach zewnętrznych odnoszących się do nieruchomości wspólnej, wspólnotę reprezentuje jej zarząd. Zasada ta doznaje ograniczenia, jeżeli właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość wykaże swój własny interes prawny, podlegający ochronie w oparciu o przepisy prawa cywilnego, jak i na podstawie materialnoprawnych regulacji prawa administracyjnego w sprawie, w której występuje także wspólnota mieszkaniowa. Skoro, bowiem działania wspólnoty dotyczą nieruchomości wspólnej, to każdy właściciel lokalu stanowiącego w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy odrębną nieruchomość, może mieć również swój własny, zindywidualizowany chroniony interes prawny. Jeżeli członek wspólnoty wykaże, więc swój indywidualny interes prawny, to może wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której występuje także wspólnota mieszkaniowa (zob. wyroki NSA z dnia 13 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1996/97, z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1648/08, z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1912/06, z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1417/08, z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 233/08 oraz z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 905/08. Tym samym, pomimo iż zasadą jest występowanie w sprawie wspólnot mieszkaniowych reprezentowanych przez swój organ - zarząd, to oprócz nich mogą występować także właściciele poszczególnych lokali, w przypadku wykazania, iż mają oni przymiot strony niezależny od występujących w ich imieniu wspólnot mieszkaniowych. Wykazanie odrębnego od wspólnoty interesu prawnego właściciela wyodrębnionego lokalu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę winno być dokonywana w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca ograniczył krąg stron do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazał zaś, że przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, przy uwzględnieniu indywidualnych cech projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Niemniej, pomimo iż art. 28 ust. 2 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa - na co zwrócił uwagę sam organ - to nie oznacza to, że art. 28 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stosunek między omawianymi przepisami jest bowiem taki, że pojęcie strony wymienione w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało – jak to już podniesiono wyżej - zawężone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do wskazanych w nim podmiotów, których nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania obiektu. Innymi słowy, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem określenie "stronami", użyte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia art. 28 kpa tyle tylko, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób w nim wyszczególnionych. Tym samym inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania obiektu są stronami postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Organ odwoławczy nie uwzględnił powyższych uwarunkowań prawnych ograniczając się do ogólnej konstatacji, że dokumentacja projektowa zakłada szereg rozwiązań technicznych w celu wyeliminowanie ryzyka negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, które zgodnie z oświadczeniami projektantów w wystarczający sposób zabezpieczają teren inwestycji przed jej negatywnym oddziaływaniem. Organ stwierdził na tej podstawie, że inwestycja nie może ograniczać zagospodarowania lokali odwołujących. Wojewoda [...] pominął jednak, iż wyniku rozbudowy i nadbudowy budynku zmianie ulegnie udział skarżących w nieruchomości wspólnej, jako prawo nierozerwalnie związane w własnością lokali (art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali), który to udział zgodnie z art. 3 ust. 3 ww. ustawy o własności lokali odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi. Z akt sprawy wynika bowiem, że zwiększy się nie tylko powierzchnia klatki schodowej o część prowadzącą do adaptowanego strychu i nadbudowanej kondygnacji, ale również sposób użytkowania strychu, skoro zostanie on przeznaczony na cele mieszkalne. Związana z taką zmianą zmiana wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej wiąże się zatem z zastosowaniem innego kryterium oznaczenia wielkości udziału w nieruchomości wspólnej niż dotychczas zastosowany w stosunku do skarżących. W konsekwencji uszło uwadze organu odwoławczego, że na gruncie niniejszej sprawy powyższe przepisy prawa materialnego stanowią źródło interesu prawnego skarżących statuując ich udział w charakterze stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)