VII SA/Wa 2/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. J., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Sygnatura akt VII SA/Wa 2/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -po rozpoznaniu odwołania G. K. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2009r. odmawiającą uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 kpa własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił - decyzją z dnia [...].09.2009r. - uchylenia lub zmiany w trybie art. 154 kpa własnej decyzji z dnia [...].06.2006r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w P. z dnia [...].02.2006r. nakazującej G. i M. K. rozbiórkę wykonanej dobudowy o długości 5,90 m i nadbudowy o wymiarach od frontu ok.1,92m i z tyłu 2,40m poddasza budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości N. gm. P. G. K. złożyła odwołanie od w/w decyzji., Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku wniesionego odwołania GINB wskazała, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 kpa jest sprawdzenie czy w sprawie zachodzą łącznie określone w tym art. przesłanki przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Organ administracji publicznej orzekając na podstawie wskazanego przepisu może uchylić lub zmienić decyzje, jeżeli: po pierwsze - na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, po drugie - za takim rozstrzygnięciem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując się na orzecznictwo NSA organ odwoławczy wskazał, że każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja nakłada na stronę obowiązek ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo", bowiem decyzja ta kształtuje sytuacje prawna strony przez określenie czy i jaki obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 kpa nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, gdyż zasada praworządności wyrażona w art. 6 kpa zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisami prawa tj. art. 48 Prawa budowlanego (nakaz rozbiórki przedmiotowej dobudowy) wyklucza możliwość zastosowania art. 154 kpa. W związku z niespełnieniem 2 przesłanek określonych w art. 154 kpa nie było możliwe uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...].06.2006r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że pozostają one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. G. K. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wykonanie decyzji o rozbiórce nie pozostaje w zgodzie z interesem społecznym ani ze słusznym interes strony. Na skutek wykonania nakazu rozbiórki pozostała część będzie stanowiła zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego. To właśnie ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony zasadne jest uchylenie lub zmiana przedmiotowej decyzji. Wykonanie przedmiotowej decyzji nakazującej rozbiórkę spowoduje niewspółmiernie wielką szkodę i dolegliwość w stosunku do rozmiaru i wagi dokonanego naruszenia a tym samym w wielkim stopniu narusza interes społeczny oraz słuszny interes strony. Wskazała także, że wykonane prace były pracami niezbędnymi i koniecznymi w dodatku połączonymi z częściową rozbiórką elementu budynku ówcześnie istniejącego, który stanowił istotne zagrożenie dla życia i zdrowia (nie było ogrodzenia zabezpieczającego). Wskazała także, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę w takim stopniu spowoduje zniszczenie budynku w całości i doprowadzenie do stanu sprzed naruszenia, który ponownie będzie stanowił zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Wskazała także, że obiekt ten jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie zakończenia prac. W konkluzji wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] lutego 2006r. z uwagi na wyrok NSA z dnia 12.12.1996r. w sprawie IISA/Wr 236/06. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia,. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.dalej P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga G. K. nie została uwzględniona. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2009r. i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2009 r., wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a. W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji jedynie takiej decyzji na mocy, której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa i która posiada przymiot ostateczności, przy czym weryfikacji dokonuje tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 154 kpa tj. decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, mocą której strona "nabyła prawo" oraz - w ocenie organu - występuje kolizja interesu strony z jednobrzmiącym, bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 48 Prawa budowlanego, co uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie w pełni podzielił argumentację organu odwoławczego. I tak: Sąd nie podzielił stanowiska organu - co do tego, że - co do zasady -decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, mocą której podmiot, na którego nałożono obowiązek rozbiórki "nabył prawo". Okoliczność ta wymaga bowiem każdorazowego wyjaśnienia przez organ. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 21 lutego 2007r. w sprawie II OSK 127/06 (niepubl.) Sąd ten stanął na stanowisku, że nie każda decyzja rozbiórkowa z zasady powoduje nabycie prawa przez podmiot zobowiązany z tej decyzji. Ocena, czy decyzja tworzy prawa dla którejś ze stron wymaga w każdym wypadku zbadania treści rozstrzygnięcia i ustalenia czy z rozstrzygnięcia tego strony mogą wywodzić dla siebie korzyści prawne. Należy przy tym mieć na uwadze, że na podstawie art. 154 kpa organ administracji orzeka na zasadzie uznania administracyjnego (co wynika z użycia w tym przepisie wyrazu "może"). A zatem nietrafne jest - w ocenie Sądu - stanowisko organów administracji, co do konieczności szerokiego rozumienia pojęcia "nabycie prawa", które prowadzi do konstatacji, że nabyciem prawa jest każde przysporzenie również przysporzenie obowiązku (tu: rozbiórki obiektu). W doktrynie - zwłaszcza doktrynie prawa cywilnego - prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że nabycie prawa oznacza dokonanie przysporzenia danej osobie (lub jednostce) w wyniku zaistnienia faktu prawnego Przysporzenie to oznacza zwiększenie aktywów lub zmniejszenie pasywów danej osoby. W konsekwencji nie można przyjąć, iż w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego będzie decyzją, w oparciu, o którą strona nabywa prawo. Bez wątpienia strona nabędzie przysporzenie majątkowe np. poprzez możliwość innego sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie zakończone nakazem rozbiórki zostanie wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Uwzględnienie wniosku będzie zatem z pewnością "nabyciem prawa" przez ten podmiot w rozumieniu art. 154 i 155 kpa. Nie oznacza to jednak nabycia prawa przez stronę, do której decyzja ta jest skierowana. Takie stanowisko prezentowane było również przez E. Iserzona w Komentarz IV, 1970, s. 260), w którym wskazał, że do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1, nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych" Postępowanie administracyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego może być jednak wszczęte również z urzędu a stroną takiego postępowania może być jedynie podmiot wymieniony w art. 52 tego prawa. W takiej sytuacji nakazanie rozbiórki obiektu, co do którego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, spowoduje po stronie podmiotu, do którego skierowano decyzję rozbiórkową jedynie powstanie obowiązków a zatem zwiększenie pasywów. Takie przysporzenie nie mieści się - w ocenie Sądu - w pojęciu: nabycia prawa" w rozumieniu art. 154 i 155 kpa. Jeszcze inna sytuacja wystąpi wówczas, gdy nakaz rozbiórki jest konsekwencją nieskorzystania przez uprawnionego z możliwości zalegalizowania obiektu w oparciu o art. 48 ust. 2-5 i 49 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji poprzez wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego inwestor nabył prawo do zalegalizowania obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej. Również zatem w tym wypadku należy przyjąć, że strona " nabyła prawo" w rozumieniu omawianych przepisów kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja nakazująca rozbiórkę, której zmiany lub uchylenia domaga się skarżący była konsekwencją niemożności przedłożenia przez inwestorów ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy przy tym podkreślić, że skarżący de facto nie mogli skorzystać z możliwości zalegalizowania obiektu. Przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji rozbiórkowej umożliwiały przeprowadzenie takiej procedury tylko w sytuacji gdy strona przedstawiła m.in. ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzję o warunkach zabudowy. Brak takiej decyzji w tej dacie uniemożliwiał zatem legalizację obiektu. W konsekwencji w ocenie Sądu mocą decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. G. K. nie nabyła prawa. A zatem Sąd nie podzielił stanowiska organu co do tego, że G. K. mocą w/w nabyła prawo a zatem, że z tego powodu nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania tryb przewidziany w art. 154kpa. W aktach postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...].06.2006r. brak jest informacji czy prawa takie nabyły inne podmioty np. pp. K., który doręczono "do wiadomości" w/w decyzję. Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wbrew bowiem literalnemu brzmieniu przepisu art. 154 kpa zmianie lub uchyleniu w tym trybie nie może podlegać każda decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa lecz jedynie rozstrzygnięcie w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego takiego waloru nie posiada. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4.10.2004r. w sprawie II SA/GI 261/07, LEX nr 347967). W innym miejscu natomiast NSA stanął na stanowisku, że przepisy art. 154 i 155 kpa nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.04.2006 w sprawie II OSK 779/05 oraz w wyroku z dnia 25.05.2006r. w sprawie II OSK 862/05). W konsekwencji należało przyjąć, że decyzja nakazująca rozbiórkę - nawet jeśli mocą jej postanowień żadna ze stron nie nabyła prawa - nie może być zmieniona w trybie art. 154 kpa. Rację ma zatem organ, że słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Innymi słowy: kolizja interesu społecznego lub interesu strony z przepisem prawa wyklucza możliwość zastosowania art. 154 kpa. Inna wykładnia tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony, powyższa wykładnia stoi w sprzeczności z zasada praworządności uregulowaną w art. 6 kpa. Reasumując, mimo że Sąd nie podzielił wszystkich argumentów organu to uznał, że decyzja odmawiająca zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...].06.2006r. nie narusza prawa. Zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie. Przywołany przez skarżącą tak w skardze jak i w odwołaniu wyrok NSA z dnia 12.12.1996r. nie może mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o rozdział 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).