VII SA/Wa 2008/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. VII SA/Wa 2008/10 UZASADNIENIE Skarżący B. K., powołując się na art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) zwanego dalej K.p.a. w dniu 24 marca 2010r. wysłał odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od pisma Zastępcy Prezydenta Miasta P. z dnia 5 marca 2010 r, doręczonego w mu w dniu 10 marca 2010 roku, a będącego odpowiedzią na pismo B. K. z dnia 8 lutego 2010r. dotyczącej ponownego rozpoznania sprawy zezwolenia na wjazd samochodem ciężarowym m-ki Tatra, nr rej. [...] w ul. [...] w P. Zastępca Prezydenta Miasta P. w piśmie tym poinformował, że podtrzymuję stanowisko zawarte w piśmie z dnia 2 grudnia 2009r. wyjaśniając, że warunkiem wydania zezwolenia na wjazd w roku 2009 było oświadczenie mieszkańców ulicy [...], wyrażające zgodę na wjazd oraz świadczące o nieuciążliwości wykonywanej działalności gospodarczej. Wobec złożonej skargi sąsiadów zgoda taka nie została przedłużona na rok 2010. Prezydent poinformował również, że nie znajduję podstaw prawnych do wypowiadania się w zakresie przepisów Ustawy "Prawo o ruchu drogowym" w trybie administracyjnym tj. w drodze decyzji administracyjnej. W odwołaniu B. K. powołując się na art. 64 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.05.108.908 z późn. zm.), dot. zezwolenia na ruch pojazdu, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w ustawie, wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i wydanie zezwolenia na czas określony, tj. na 2010 rok, na dla mojego samochodu Tatra-Dźwig [...] w celu umożliwienia wjazdu na moją działkę przy ulicy [...] na 2010 rok. Wyjaśnił, że każdego roku otrzymywał zgodę na przejazd ul. [...] dla samochodu Tatra-Dźwig [...]. Obecnie posiada jeden samochód dźwig trzyosiowy 24-tonowy o nacisku nie przekraczającym 8t na oś, którym wjeżdżał w celu naładowania czterech akumulatorów oraz wykonania drobnych napraw, które nie były i nie są uciążliwe dla sąsiadów co potwierdza załączone oświadczenie z 13 podpisami mieszkańców ulicy [...]. Przez 15 lat nie było nigdy interwencji Staży Miejskiej ani Policji, a przecież te Służby powołane są do oceny złych zachowań mieszkańców. VII SA/Wa 2008/10 Decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zakwestionowało ustalenia Prezydenta Miasta P. zawarte w piśmie Nr [...] z dnia [...] marca br. dotyczące odmowy wydania zezwolenia B. K. na "niestosowanie się do obowiązującej organizacji ruchu" na ulicy [...] w P. wprowadzonej poprzez ustawienie tam znaku drogowego zakazującego -wjazdu pojazdom o ciężarze całkowitym powyżej 3,5 ton i uznając te ustalenia za decyzję administracyjną przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednakże decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność swej decyzji Nr [...] wydanej dnia [...] maja 2010r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody przez Prezydenta Miasta P. na wjazd przez B. K. samochodem ciężarowym w ulicę [...]. Zdaniem Kolegium działania Prezydenta P. są czynnościami faktycznymi o charakterze technicznym i nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, ale mają charakter ogólny, generalny /por. wyrok z 22.09.2009r. II SA/Bd 484/09/. Zatem wprowadzona przez zarządcę drogi zmiana organizacji ruchu na ulicy [...] w P. poprzez ustawienie znaku drogowego B-5 nie jest decyzją administracyjną; czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego ma charakter czynności materialne - technicznej i jako taka nie podlega właściwości rzeczowej Kolegium Odwoławczego; do wydawania czynności materialno - technicznych nie mają zastosowania przepisy Kpa. Kolegium wskazało, że załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie tej sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Zgodnie orzecznictwem sądowym decyzja administracyjna wydana w sprawie, w której przepisy prawne nie przewidują takiej formy podlega stwierdzeniu nieważności jako wydana bez podstawy prawnej /por. Wyrok NSA z 23.02.1981r, SA 169/81, GAP 1987, nr 8, str. 45/. W dniu 18 sierpnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało ponownie odwołania B. K. od ustaleń Prezydenta Miasta P. zawartych w piśmie Nr [...] z dnia [...] marca br. w sprawie odmowy zezwolenia na wjazd samochodem ciężarowym marki Tatra nr rej. [...] w ulicę [...] i postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o VII SA/Wa 2008/10 samorządowych kolegiach odwoławczych /tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz.856 z późn. zm./- stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium stwierdziło, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych - bowiem wyżej opisana czynność Prezydenta Miasta P.- nie jest decyzją administracyjną. Procedurę ustawiania znaków drogowych w znacznej mierze regulują przepisy wykonawcze wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu - stosownie do § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru na tym zarządzeniem - realizuje zarządca drogi. Do wydawania czynności materialno -technicznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego, Już tylko informacyjnie Kolegium podało, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W skardze wniesionej do Sądu B. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia podniósł, że jego wniosek powinien zostać uznany przez Prezydenta za wniosek o zmianę organizacji ruchu, o którym mowa w § 3 ust.l pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, ewentualnie jako wniosek o zmianę znaku drogowego określającego organizację ruchu na ul. [...] w sposób uwzględniający mój wniosek. W przypadku istnienia sporu odnośnie organizacji ruchu sprawa winna zostać przekazana wojewodzie, który zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia jako organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem rozstrzyga w sprawach spornych dotyczących istniejącej lub projektowanej organizacji ruchu, biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny oraz konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. VII SA/Wa 2008/10 Zmiana organizacji ruchu winna nastąpić w jeden z prawnie dopuszczalnych sposobów, o których mowa w § 2 rozporządzenia. Strona zauważyła, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą zmiana organizacji ruchu nie jest decyzją administracyjną (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22.09.2009r.; 11 SA/Bd 484/09; LEX nr 557074), przy czym jednocześnie uznaje się, iż umieszczenie znaku drogowego ma charakter sprawy administracyjnej, która może być objęta właściwością sądu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.07.2006r.; I SA/Wa 109/06; LEX nr 243069). Ponadto wskazała , iż czynność polegająca na ustawieniu znaku drogowego ma charakter czynności materialno-technicznej. Organ administracji publicznej dokonując odmowy postawienia znaku drogowego zobowiązany jest zastosować jako prawna formę swego działania w tym zakresie - formę decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 01.11.2005r.; VI SA/Wa 1515/05; LEX nr 214331). Wskazała również, że czynność np. wójta gminy polegająca na ustawieniu (odmowie ustawienia) znaku drogowego w określonym miejscu drogi publicznej gminnej, zgodnie z organizacją ruchu zatwierdzoną przez właściwy organ administracji, ma charakter czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej (postanowienie WSA w Łodzi z dnia 29.11.2009r.; III SA/Łd 415/07; LEX nr 359767). Mając powyższe na uwadze .zdaniem strony uznać należy, iż wniosek wnioskodawcy nie został właściwie rozpoznany, co z pewnością wiązało się z jego interpretacją oraz wcześniejszą praktyką organu wydawania zgody na wjazd na ul. [...]. Strona zwraca uwagę, iż jej wniosek mógł być uznany za wniosek o zmianę znaku drogowego lub ustawienie znaku, który pozwalałby mi korzystać legalnie z drogi zgodnie z wieloletnią praktyką i przeznaczeniem działki. W tej sytuacji wniosek winien być rozpatrzony w oparciu o postanowienia k.p.a., zaś jego odrzucenie winno być dokonane - jak wskazuje w/w wyrok WSA w Warszawie z dnia 01.11.2005r.; VI SA/Wa 1515/05; LEX nr 214331) - w formie decyzji administracyjnej. Wówczas negatywna decyzja organu I instancji podlegałaby zaskarżeniu, zaś organ II instancji nie mógłby orzec o niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują VII SA/Wa 2008/10 wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalność administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego przepisu Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt lub zaskarżoną czynność administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2010r. nie narusza prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało ponownie odwołania B. K. od ustaleń Prezydenta Miasta P. zawartych w piśmie Nr [...] z dnia [...] marca br. w sprawie odmowy zezwolenia na wjazd samochodem ciężarowym marki Tatra nr rej. [...] w ulicę [...] i zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechy o charakterze ogólnym. Poza taką formułą kodeks nie określa bliżej, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one jednak z innych jego przepisów stanowiących o przedmiocie zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia środków prawnych (por. uzasadnienie wyr. NSA z dnia 24 lutego 1992 r., I SA 1318/91, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 80). W chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma zatem obowiązek zbadania czy spełnia ono określone warunki formalne m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. W przypadku stwierdzenia, że wniesiono je po terminie lub jest z innych powodów niedopuszczalne organ odwoławczy wydaje postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych np. gdy zostało wniesione przez osobę nie mającą do tego legitymacji, jak również z przyczyn przedmiotowych takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do przyczyn przedmiotowych należy również zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W VII SA/Wa 2008/10 rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji. Za taką nie może być, bowiem uznane pismo Zastępcy Prezydenta Miasta P. w którym poinformował, że podtrzymuję stanowisko zawarte w piśmie z dnia 2 grudnia 2009r. wyjaśniając, że warunkiem wydania zezwolenia na wjazd w roku 2009 było oświadczenie mieszkańców ulicy [...], wyrażające zgodę wjazd oraz świadczące o nieuciążliwości wykonywanej działalności gospodarczej. Pismo Zastępcy Prezydenta P. informuję stronę skarżącą o wprowadzeniu przez zarządcę drogi zmian organizacji ruchu na ulicy [...] w P. poprzez ustawienie znaku drogowego B-5. Zatem nie jest decyzją administracyjną. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 k.p.a. Pismo to można potraktować ewentualnie, jako czynność informacyjną organu administracji, który może działać i w takiej formie. W konsekwencji, więc pismo B.K. z dnia [...] marca 2010r. zatytułowane "odwołanie" , skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., nie mogło być potraktowane, jako odwołanie. Brak było, więc podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ ten prawidłowo, zatem stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Tym samym brak decyzji organu I instancji wykluczał możliwość rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Zauważyć przy tym należy, że skarżący w swojej skardze podniósł, że jego wniosek powinien zostać uznany przez Prezydenta za wniosek o zmianę organizacji ruchu, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, ewentualnie jako wniosek o zmianę znaku drogowego określającego organizację ruchu na ul. [...] w sposób uwzględniający mój wniosek. Strona wskazała przy tym, że zmiana organizacji ruchu nie jest decyzją administracyjną przy czym jednocześnie uznaje się, iż umieszczenie znaku drogowego ma charakter sprawy administracyjnej, która może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Zdaniem strony, jej wniosek nie został właściwie rozpoznany, co z pewnością wiązało się z jego interpretacją oraz wcześniejszą praktyką organu wydawania zgody na wjazd na ul. [...]. Strona zwraca uwagę, iż jej wniosek mógł być uznany za wniosek o zmianę znaku drogowego lub ustawienie znaku, który pozwalałby mi korzystać legalnie z drogi zgodnie z wieloletnią praktyką i przeznaczeniem działki. Powyższe stanowisko i wyjaśnienia strony wskazują na brak jednoznacznego stanowiska w sprawie, które na różnym etapie przejawia się albo żądaniem zezwolenia VII SA/Wa 2008/10 na przejazd ulicą [...] albo zmianę organizacji ruchu w ulicy [...] albo oceną jednego z pism organu jako decyzji administracyjnej. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącego argumenty, nie świadczą o naruszeniu przez organ przepisów prawa a skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę