VII SA/Wa 201/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K F i Ł F na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytków oddala skargę K.F. i Ł. F. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") z [...] listopada 2018 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2018 r. znak: [...], którą odmówiono pozwolenia na posadowienie budynku na terenie otoczenia zabytku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak [...], odmówił pozwolenia K. F. i Ł.F. na posadowienie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2 na działce nr [...]w [...], na terenie otoczenia układu ruralistycznego wsi [...] I i II. W uzasadnieniu organ stwierdził, że realizacja planowanych robót budowlanych spowodowałaby naruszenie wartości widokowych zabytku. Wzniesiony budynek stanowiłby czynnik zewnętrzny o szkodliwym skutku oddziaływania dla zabytku, obcy element w przestrzeni otoczenia wsi, niemający umocowania w tradycji kształtowania zabudowy w otoczeniu wsi. Jego lokalizacja godziłaby w przyjętą podczas wpisu do rejestru zabytków zasadę, w imię której wyznaczono otoczenie zabytku jako przestrzeni w większości wolnej od zabudowy i której celem jest zagwarantowanie warunków ekspozycji zabytku. Po rozpoznaniu odwołania skarżących Minister decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że kompetencje organów ochrony zabytków do wydawania pozwoleń konserwatorskich, określają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej, wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazał, że rozpatrywany wniosek dotyczy wykonywania robót budowlanych na działce ewid. nr [...] w [...]., gm. [...], zlokalizowanej w granicach wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2005 r., pod numerem [...] (obecnie [...]) otoczenia układu ruralistycznego [...] I i II, którego granice określono w załączniku graficznym będącym integralną częścią decyzji. Organ odwoławczy ustalił, że inwestycja obejmuje posadowienie wolnostojącego, parterowego budynku rekreacji indywidualnej, o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35 m2, niepołączonego trwale z gruntem, postawionego na kołach zabezpieczonych bloczkami betonowymi, o metalowej konstrukcji z dachem jedno lub dwuspadowym "w zależności od aktualnych możliwości na rynku sprzedaży bądź warunków konserwatora" i o pokryciu dachu strzechą "celem zbliżenia się bardziej kulturowo z historią tego terenu i wkomponowania się w zabytkową okolicę". Parametry budynku nie zostały określone, niemniej oszacowano je na: szerokość 3,1 m wysokość 2,1 m i długość 11 m. Wskazano również dwie możliwości lokalizacji budynku na działce, w zależności od proporcji jego szerokości i długości. Organ odwoławczy ustalił, że dla nieruchomości nr ewid. [...]prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z której wynika, że stanowi ona własność wnioskodawców na prawach ustawowej wspólności małżeńskiej. Przedmiotowa działka o powierzchni 0,0434 ha stanowi użytek rolny, oznaczony w ewidencji gruntów symbolem ŁIV - łąki trwałe. Jest położona w centralnej części wschodniej wyznaczonego obszaru otoczenia układu ruralistycznego [...] I i II, na terenie zmeliorowanych gruntów rolnych, podzielonych wtórnie na niewielkie nieruchomości użytkowane rekreacyjnie i indywidualnie zagospodarowywane przez właścicieli. W związku ze zmianą sposobu korzystania działki są stopniowo grodzone, obsadzane drzewami i krzewami, na których ustawiane są domki letniskowe. Minister wskazał, że dzieje się tak pomimo sprzeciwu dla tych działań [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków m.in. przez odmowę uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu zagospodarowania tych nieruchomości. Utrzymanie bowiem historycznego rolniczego sposobu ich zagospodarowania zapewnia zachowanie wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że posadowienie wnioskowanego domku letniskowego na tym terenie stoi w sprzeczności z tymi celami. Okoliczność, że jest to domek letniskowy w typie tzw. "domku holenderskiego" i jego dach miałby zostać pokryty strzechą, zdaniem organu odwoławczego nie oznacza, że nawiązuje on do tradycyjnej budowy związanej z osadnictwem [...] na tym terenie. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji [...] [...]Konserwatora Zabytków, niepozwalającej na wykonywanie wnioskowanych robót budowlanych w otoczeniu zabytku, niezależnie od szczegółowych rozwiązań tj. proporcji szerokości do długości i lokalizacji budynku zgodnie z załączoną dokumentacją projektową, nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. W ocenie organu odwoławczego zamierzona inwestycja narusza chronione wartości układu ruralistycznego, dla których zostało wyznaczone jego otoczenie, w związku z tym jej realizacja jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim. W skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7 i 77 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności związanych z faktycznym wpływem planowanej inwestycji na walory krajobrazowe; 2. art. 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty odwołania a tym samym przyjęcie słuszności rozstrzygnięcia decyzji I instancji bez ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących naruszenia prawa materialnego; 3. art. 10 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji który wydał decyzję mimo braku poinformowania przez organ I instancji skarżących o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy; 4. art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami- poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji - Konserwatora Zabytków odmawiającej wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytków, tj. w bliskiej odległości od obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyinego. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] listopada 2018 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Ustalenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji znajdują dostateczne oparcie w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym, który w tym zakresie nie wykazuje istotnych braków. Zgodnie z art.36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z."), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 15 u.o.z. przez otoczenie rozumie się teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków konserwator zabytków realizuje swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Decyzje wymienione w art. 36 ust. 1 u.o.z. wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11). Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalnoprawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego poddana jest zatem spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu opartym na uznaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z zamierzonymi robotami budowlanymi, polegającymi na posadowieniu budynku rekreacyjnego na terenie wpisanym do rejestru zabytków jako otoczenie zabytku. Rozpoznając wniosek skarżących, o wydanie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, organy właściwe w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, władne do dokonania oceny w zakresie wniosku, stwierdziły, że realizacja wnioskowanego zamierzenia doprowadziłaby do zmiany sposobu zagospodarowania otoczenia zabytku z terenów o przeznaczeniu rolnym (trwałych łąk) na zabudowę rekreacyjno-letniskową, co wpłynie negatywnie na walory zabytkowe chronionego zespołu ruralistycznego i będzie stanowić niedopuszczalną ingerencję w otoczenie zabytku. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Minister poddał szczegółowej analizie zgromadzony przez organ pierwszej instancji, wyczerpujący materiał dowodowy i przekonująco wyjaśnił, że dla chronionego układu ruralistycznego utrzymanie dotychczasowego ładu przestrzennego na obszarze jego otoczenia ma szczególne znaczenie z uwagi na jego wyjątkową wartość kulturową, krajobrazową i przyrodniczą, unikatową w skali kraju. Argumentacja organów jest spójna i przekonująca. Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2005 r. w sprawie wpisu do rejestru zabytków układu ruralistycznego wsi [...] I i II w granicach historycznych wraz z otoczeniem wskazano, że jako otoczenie zabytku wyznacza się niezalesione i w większej części niezabudowane obszary położone wzdłuż granic wsch. i zach., w celu jak najlepszej ekspozycji, a także ochrony wartości widokowych układu ruralistycznego. Rozległy i równinny teren otoczenia miał stwarzać możliwość prezentacji otwarcia widokowego na panoramę wsi, w której niezwykłość zastosowanego rozwiązania polegała na umiejętnym powiązaniu niezbędnego dla funkcjonowania wsi systemu melioracyjnego z regularnym i starannie zakomponowanym układem przestrzennym osady, harmonijnie wpisanym w nadmorski krajobraz. Wobec tak określonych funkcji i wyglądu otoczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków, niewątpliwie posadowienie budynku letniskowego na terenie, który w ramach ochrony konserwatorskiej miał pozostać otwartym i niezabudowanym obszarem rolniczym, stanowiącym krajobrazowe i kulturowe tło chronionego układu ruralistycznego, doprowadzi do niekorzystnej dla walorów historycznych zabytku zmiany układu przestrzennego jego otoczenia. Reasumując, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po rzetelnej i fachowej ocenie materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłowo zastosowaną podstawę prawną - przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię, jak również w zgodzie z głównym celem jakiemu służy ustawa o ochronie zabytków. Organ nie naruszył też wskazanych w skardze przepisów postępowania, gdyż dokonana przez niego ocena nie ma dowolnego charakteru, lecz jest oparta na wystarczającym materiale dowodowym i wyczerpująco umotywowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Konkludując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, iż uchybienie organu pozbawiło skarżącego możliwości dokonania konkretnej czynności (zob. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11, z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1122/11, z dnia 25 maja 2012 r.. akt II OSK 414/11, z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 431/11). W tej sprawie skarżący nie wykazali, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnej czynności procesowej. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku