VII SA/Wa 2021/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na niewykonanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/08 skargę oddala. Pismem z 1 sierpnia 2011 r. S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie: GINB) wyroku wskazanego Sądu z 17 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/08. Powołując się na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarżący wniósł o ukaranie GINB grzywną w maksymalnej wysokości. Wskazał na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez ten organ, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] marca 2005 r. nr [...] pomimo wydania wyroków sądowych w tej sprawie, których to w postępowaniu nie uwzględniono. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu [...] marca 2005 r. Starosta W. wydał decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia S. S. pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego na działkach nr [...],[...],[...]i [...] w miejscowości T. Pismem z 3 sierpnia 2007 r. skarżący (jak podał) wniósł o unieważnienie ww. aktu administracyjnego. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego na wskazany wniosek przyjmując, iż nie pochodzi on od strony postępowania. W wyniku zaskarżenia decyzji Wojewody [...] przez skarżącego, GINB wydał decyzję podtrzymującą stanowisko organu I instancji. Niezależnie od tego postępowania prowadzonego w związku z wnioskiem skarżącego, Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty W. z [...] marca 2005 r. Następnie, w dniu [...] stycznia 2008 r. wskazany organ wydał decyzję, którą stwierdził nieważność decyzji Starosty W.. Decyzję tę, z przyczyn procesowych, GINB uchylił decyzją z [...] marca 2008 r. Dalej, skarżący wskazał, że w dniu 17 września 2008 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 883/08 z jego skargi na decyzję GINB utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku (skarżącego) o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Starosty W. Wyrokiem tym Sąd uchylił obie decyzje zapadłe w sprawie. Wyrokiem z 13 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1936/08) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora od wskazanego wyroku Sądu I instancji, oddalił skargę kasacyjną uznając tym samym zaskarżony wyrok za prawidłowy. Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu I instancji, Wojewoda [...] w dniu [...] października 2010 r. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności z wniosku skarżącego decyzji Starosty W. W dniu [...] lipca 2011 r. GINB wydał jednak decyzję, którą uchylił ww. rozstrzygnięcie z [...] października 2010 r. i umorzył postępowanie, powołując się na to, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Wojewody z [...] kwietnia 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] marca 2005 r. Decyzja ta została wydana przez organ po przeprowadzeniu postępowania z urzędu (na skutek decyzji kasatoryjnej GINB z [...] marca 2008 r.), bez udziału w nim skarżącego i bez uwzględnienia w toku tego postępowania oceny prawnej wyrażonej w wyroku Sądy. Wskazując na powyższe skarżący podniósł, że wydanie przez GINB decyzji z [...] lipca 2011 r. nie tylko powoduje rażącą zwłokę w załatwieniu sprawy stwierdzenia nieważność decyzji Starosty W., ale także w sposób nieuprawniony stwierdza bezprzedmiotowość całej sprawy. Skarżący podniósł również, że wydając decyzję z [...] lipca 2011 r. organ wadliwie ustalił tożsamość spraw, tj. tą zakończoną decyzją z [...] lipca 2011 r. i tą, zakończoną decyzją Wojewody [...] z [...]kwietnia 2009 r. Wprawdzie, jak zauważył skarżący, oba postępowania dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z [...] marca 2005 r., ale postępowanie zakończone decyzją z [...] lipca 2011 r. toczyło się na jego wniosek, podczas gdy postępowanie zakończone decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2009 r. toczyło się bez jego udziału w charakterze strony i zostało wszczęte z urzędu. Nie bez znaczenia jest również, jak zaznaczył dalej skarżący, że pomiędzy decyzją z [...] kwietnia 2009 r. a decyzją z [...] lipca 2011 r. zostały wydane ww. wyroki WSA w Warszawie i NSA, które nakazują organom dokonanie określonej oceny ustalonego stanu faktycznego związanego z przedmiotem postępowania. Na koniec skarżący podał, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało charakter celowy i świadczy o tym wydanie decyzji z [...] lipca 2011 r. Skarżący podniósł, że w jego ocenie organ winien był zawiesić postępowanie administracyjne związane z wniesieniem odwołania inwestora od decyzji Wojewody z [...] października 2010 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w pierwszej kolejności wyeliminować decyzję z [...] kwietnia 2009 r., jako że stanowiła ona przeszkodę w merytorycznym rozpatrzeniu sprawy przy uwzględnieniu wyroków sądowych, a następnie dopiero rozpatrzeć środek zaskarżenia od ww. decyzji z [...] października 2010 r. mając na uwadze wskazania Sądu. Do skargi skarżący dołączył kopię pisma z 21 lipca 2011 r. skierowaną do GINB, w którym wezwał organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/08 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1936/08, tj. do zastosowania wiążącej organy oceny prawnej zawartej w ww. wyrokach i wskazań co do dalszego prowadzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że akta sprawy po uprawomocnieniu się wyroku Sądu z 17 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/09, zostały zwrócone przy piśmie z 2 grudnia 2009 r. Wojewoda [...] decyzję wydał w dniu [...] października 2010 r. Przy piśmie z 18 kwietnia 2011 r. organ wojewódzki przekazał odwołanie wniesione od ww. decyzji do organu odwoławczego, tj. GINB. Odwołanie to zostało rozpatrzone decyzją z 11 lipca 2011 r., a wpływ na wydanie tego orzeczenia w tej dacie miało przekazanie wraz z odwołaniem niekompletnych akt spraw, o których uzupełnienie GINB zmuszony był występować do organu I instancji dwukrotnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić trzeba, iż stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Orzekając w oparciu o wskazany przepis art. 154 § 1 sąd w pierwszej kolejności bada zachowanie wymogu formalnego wynikającego z ww. przepisu. Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi w omawianym trybie jest bowiem uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku (lub załatwienia sprawy). W niniejszej sprawie przesłankę tę skarżący wypełnił, albowiem pismem z 21 lipca 2011 r. wezwał GINB do wykonania wyroku Sądu z 17 września 2008 r., a trzeba w tym miejscu dostrzec, że wniosek skarżącego o ukaranie grzywną organu wniesiony w omawianym trybie dotyczy GINB. Analizując wskazaną kwestię formalną Sąd miał też na względzie znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pismo skarżącego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 maja 2010 r. zatytułowane: "Wezwanie do natychmiastowego wydania decyzji w sprawie (...)", w którym to piśmie skarżący powołał się na m.in. na wyrok Sądu z 17 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/08. Tym samym Sąd uznał, że może rozpoznać merytorycznie skargę wniesioną w oparciu o art. 154 p.p.s.a. i ustalić w tym celu -na podstawie przekazanych akt administracyjnych- jak przebiegało postępowanie organu po wyroku Sądu. Niewykonanie wyroku uchylającego akt administracyjny ma bowiem miejsce wówczas, gdy wyrok nie został wykonany w ogóle, jak również wtedy, gdy został wykonany (poprzez wydanie stosownego aktu), ale po terminie. Skarga, o jakiej mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. zmierza bowiem do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku sądu w sytuacji określonej tą normą prawną. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż samo wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3 art. 154). Oznacza to, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialno-prawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a. jest upływ terminu do wykonania wyroku wyznaczonego przez sąd administracyjny do wydania aktu lub podjęcia czynności bądź też upływ ustawowego terminu. Jeżeli sąd nie określił terminu wydania aktu (lub podjęcia czynności), zastosowanie znajdują bowiem terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - w ciągu 2 miesięcy, v. art. 35 k.p.a.). Rozpoznawana skarga, wniesiona w oparciu o art. 154 p.p.s.a., dotyczy niewykonania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Sądu z 17 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/08 uchylającego zaskarżoną decyzję wskazanego organu z [...] marca 2008 r. znak: [...]oraz poprzedzającą ją decyzję [...]z [...] grudnia 2008 r. znak: [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten z dniem 13 października 2009 r. stał się prawomocny. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został przekazany do GUNB w dniu 2 grudnia 2009 r., a następne w dniu 27 stycznia 2010 r. akta sprawy zostały przekazane przez GINB do organu wojewódzkiego. Zauważenia bowiem w tym miejscu wymaga, iż wskazany w rozpoznawanej skardze wyrok Sądu z 17 września 2008 r. uchylił prawomocnie oba rozstrzygnięcia wydane w sprawie, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (na wniosek skarżącego), a to oznacza, iż organem zobligowanym do działania -na skutek tego wyroku uchylającego- był organ I instancji – tj. Wojewoda [...] (a nie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego). Na skutek uchylenia decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej przez Sąd, sprawa wróciła bowiem do etapu I instancji, a więc właściwym do jej załatwienia stał się ponownie Wojewoda [...] i to ten organ był zobligowany do wykonania wyroku Sądu, i zastosowania się przy tym do wskazań w nim zawartych. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w art. 154 p.p.s.a. ustawodawca używa sformułowania "właściwy organ", a z tego wynika, że skarga przewidziana w omawianym przepisie może dotyczyć tylko organu zobligowanego do działania na skutek wyroku sądu. Tym organem w sprawie nie był zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a Wojewoda [...]. Już z tego tylko powodu rozpoznawaną skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Nie można bowiem w tej sytuacji zarzucić GINB przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym. Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, iż nie dopatrzył się w sprawie, aby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działał na późniejszym etapie niniejszego postępowania w sposób przewlekły. Organ ten orzekał w tej sprawie, ale nie bezpośrednio po wyroku Sądu z 17 września 2008 r., a jako organ odwoławczy - w związku ze skutecznym wniesieniem odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2010 r. wydanej po tym wyroku. Wskazać w tym zakresie trzeba, że w dniu [...] października 2010 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, od której to inwestor wniósł odwołanie. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 12 listopada 2010 r., a przekazane zostało do organu odwoławczego w dniu 22 kwietnia 2011 r. Od tej też daty GINB miał czas na załatwienie sprawy i rozpatrzenie wniesionego odwołania. Termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym określony został w art. 35 k.p.a., który w § 3 stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Decyzja GINB (po rozpatrzeniu odwołania) winna więc zapaść w ciągu miesiąca od dnia przekazania odwołania. Termin ten upływał więc najpóźniej z dniem 22 maja 2011 r. Tymczasem decyzja wydana została w dniu [...] lipca 2011 r. Sąd dostrzegając przekroczenie przez GINB terminu przewidzianego w art. 35 k.p.a. na załatwienie sprawy nie stwierdził jednak, aby uchybienie w tym przypadku miało charakter rażący, a w taki sposób należałoby traktować przewlekłość organu w postępowaniu administracyjnym (tj. jako kwalifikowaną bezczynność). Dokonując takiej oceny Sąd miał na względzie to, iż organ odwoławczy nie otrzymał wraz z odwołaniem całości akt sprawy. Akta przekazane temu organowi były niekompletne, brak było przede wszystkim wniosku, który zainicjował postępowanie. Z tego też powodu GINB pismem z 29 kwietnia 2011 r. oraz pismem z 10 czerwca 2011 r. zwracał się do organu wojewódzkiego o przesłanie brakujących dokumentów. Dokumenty te zostały dołączone w dniu 27 czerwca 2011 r. To zaś oznacza, że przed tą datą, nie ze swej winy, organ odwoławczy nie mógł rozpatrzeć wniesionego odwołania. To też oznacza, że przekroczenie terminu jakiego dopuścił się GINB nastąpiło, ale nie z winy tego organu, a z przyczyn od niego niezależnych, nadto - nie miało ono charakteru rażącego, wskazującego na przewlekłe działanie tego organu w postępowaniu odwoławczym. Konkludując, Sąd stwierdza, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wymierzenie organowi (tj. GINB) grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. Mając na względzie treść skargi wyjaśnić dodatkowo należy, iż rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o art. 154 p.p.s.a. sąd nie ma podstaw do kontrolowania decyzji organu zapadłej po wyroku uchylającym poprzednie akty administracyjne wydane w tej samej sprawie. W świetle art. 153 p.p.s.a organ orzekając ponownie w sprawie na skutek wyroku sądu, ma obowiązek zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku. Są one bowiem dla tego organu wiążące. Ocena, czy wytyczne sądu przy wydawaniu rozstrzygnięcia -po wyroku- zostały wzięte pod uwagę, nie może mieć jednak miejsca w postępowaniu zainicjowanym skargą na niewykonanie wyroku sądu. W tym trybie sąd ocenia jedynie działanie organu w dążeniu do załatwienia sprawy, kontroluje więc, czy organ ten nie pozostaje w bezczynności oraz, czy nie prowadzi w sposób przewlekły postępowania. Takich okoliczności Sąd orzekając w niniejszej sprawie nie stwierdził i tym samym nie mógł wymierzyć organowi (tj. GINB, bo tego organu wniosek dotyczył), grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nie została bowiem spełniona przesłanka merytoryczna wynikająca z § 1 art. 154, uzasadniająca wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia z uwagi przede wszystkim na to, że skarga nie dotyczyła właściwego organu w rozumieniu tej regulacji prawnej. Wymierzenie grzywny w oparciu o wskazany przepis nie jest zaś możliwe z powodu tego, iż w ocenie skarżącego wydana przez organ decyzja po wyroku sądu nie uwzględnia wytycznych w nim wskazanych. Zarzuty w tym zakresie skarżący może formułować (nie wykluczone, że skutecznie), ale w skardze na decyzję ostateczną wydaną w tej sprawie, w tym przypadku na decyzję GINB z [...] lipca 2011 r., a nie w skardze na niewykonanie wyroku Sądu przez ten organ. W postępowaniu zainicjowanym skargą przewidzianą w art. 154 p.p.s.a. tego rodzaju zarzuty nie odgrywają merytorycznego znaczenia. Z tego też powodu Sąd nie przystąpił nawet do rozważania argumentacji przedstawionej w skardze, a sprowadzającej się do kwestionowania merytorycznej strony decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lipca 2011 r. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.