VII SA/Wa 2025/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. R., R. R. i T. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. R., R. R., R. R., reprezentowanych przez adw. M. K., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazał R. R., T. R. i R. R. rozbiórkę odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej – nadziałce nr [...] położonej w J. przy ul. M., budynku o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 x 14,50 m, piętrowego, z tarasem od strony zatoki, zlokalizowanego w południowo – zachodniej części działki, przy granicy z działką nr [...] – z wyłączeniem fundamentów. Decyzja rozbiórkowa orzeczona została w związku z niewykonaniem przez strony obowiązków nałożonych w postępowaniu legalizacyjnym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego (postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygnatura akt VII SA/WA 88/11, oddalił skargę R. R., T. R. i R. R. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. sygnatura akt II OSK 2513/11 oddalił skargę kasacyjną Panów R., T. i R. R. od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia 15 maja 2014 r. wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku na działce nr [...] w J.. Rozpoznając złożony wniosek organy obu instancji podkreśliły, iż pierwszą i podstawową przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art.162 § 1 pkt 1 Kpa jest taka zmiana okoliczności faktycznych, która spowodowała bezprzedmiotowość tej decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazano, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej. Bezprzedmiotowość może wynikać z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie (tj. wydanych na odmiennych podstawach prawnych), to decyzje te nadal są wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała ich wcześniejsze wydanie. W niniejszej sprawie skarżący podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji rozbiórkowej, a tym samym podstawę do wydania orzeczenia o jej wygaśnięciu upatrują w uchwaleniu w dniu [...] czerwca 2013 r. przez Radę Miasta J. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (uchwała Rady Miasta J. nr [...]), który sankcjonuje ich zdaniem dokonaną samowolą budowlaną. Zgodności istniejącej zabudowy z aktem prawa miejscowego potwierdził również na ich wniosek Burmistrz Miasta J. w pisemnej interpretacji treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wydanej w dniu [...] października 2013 r. Stanowisko to i przedstawiona na jego uzasadnienie argumentacja w ocenie organu nie jest słuszna. Zmiana stanu prawnego, podlegająca na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. nie uczyniła decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. bezprzedmiotową. Zmiana ta nie spowodowała bowiem ustania prawnego bytu żadnego z istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wykreowanego decyzją rozbiórkową. W dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z zobowiązującej normy administracyjnoprawnej. Kwestia zaś, czy w aktualnym stanie prawnym wykonanie rozbiórki jest nadal ,,celowe", nie podlega ocenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Organ nie zgodził się także z poglądem wyrażonym w przywołanym przez skarżących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA/Wa 1105/97, w którym Sąd uznał, że zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem decyzji o nakazie rozbiórki może stanowić uzasadnioną przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Odwołując się do najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, uznał, że był to pogląd odosobniony. Potwierdzają to wskazane wyroki, z których wynika, że decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zaistniałych zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygnatura akt II OSK 749/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2011 r., sygnatura akt IV SA/Po 701/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygnatura akt II SA/Ke 77/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 maja 2009 r., sygnatura akt II SA/Gd 157/09,wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2009 r., sygnatura akt II SA/Kr 1301/08. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. wnieśli T. R., R. R. i R. R. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucili naruszenie art. 162 § 1 Kpa poprzez brak stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej mimo zaistnienia przesłanek do wydania takiego orzeczenia oraz art. 7 poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu strony. Uzasadniając skargę wskazano, iż skarżący złożyli wniosek o legalizację budynku, a organ wszczął postępowanie zakończone nakazem rozbiórki. Postępowanie legalizacyjne nie mogło być prowadzone z uwagi na fakt, iż Rada Miasta J. była na etapie opracowywania planu zagospodarowania miejscowego i odmawiała wydania decyzji o warunkach zabudowy. Doprowadziło to do zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (niezbędnego elementu postępowania legalizacyjnego). Za stan taki nie mogą inwestorzy ponosić odpowiedzialności. Obecnie, wobec uchwalenia planu miejscowego bezcelowe jest egzekwowanie decyzji rozbiórkowej, skoro istnieją podstawy do legalizacji budynku: w sytuacji, gdy rozbiórka zostanie skutecznie przeprowadzona, wniosą o wydanie pozwolenia na budowę takiego samego budynku i pozwolenie takie zapewne otrzymają. Orzekając o odmowie wygaszenia decyzji organ całkowicie pominął słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującej R. R., T. R. i R. R. rozbiórkę odbudowanego w warunkach samowoli budowlanej – na działce nr [...] ark. mapy [...] położonej w J. przy ul. M., budynku konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 6,20 x 14,50 m, piętrowego, z tarasem od strony zatoki, zlokalizowanego w południowo – zachodniej części działki, przy granicy z działką nr [...] – z wyłączeniem fundamentów. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji stwierdza się, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu wynika zatem, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jaki i w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (po. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach II SA/Ke z dnia 22 kwietnia 2010 r.). Skarżący podnoszą, że bezprzedmiotowość decyzji nakazującej i rozbiórkę domu letniskowego wynika z faktu, że Rada Miasta J. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2013 r.), zgodnie z którym działka skarżących znajduje się na terenie przewidzianym do zabudowy tego rodzaju obiektami budowlanymi. W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący przedmiotowy budynek wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę i wobec nie przystąpienia do jego legalizacji orzeczono rozbiórkę. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania za słuszne twierdzenia, że decyzja nakazująca rozbiórkę stała się bezprzedmiotowa na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jastarnia, który dopuszcza lokalizację takich budynków na tym terenie. Uchwalenie planu nie spowodowało ustania prawnego bytu istotnych elementów stosunku materialnoprawnego wywołanego decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W dalszym ciągu istnieją zobowiązane do wykonania tej decyzji podmioty, przedmiot decyzji i niewykonany obowiązek wynikający z nadal obowiązującej normy prawa. Nawet gdyby przyjąć, że na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wygasł jeden z elementów materialnoprawnych będących podstawą wydania decyzji rozbiórkowej, to i tak istnieje przesłanka do jej wydania wynikająca z samowolnej budowy obiektu i niewykonania nakazu rozbiórki. Ponadto, jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy "wynika to z całokształtu unormowania danej materii" (T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162 ), PiP 1992, Nr 7, s. 53). Z tych względów, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności , które należałoby wziąć z urzędu pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2013 r.poz 270 zezm.).