VII SA/Wa 2042/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane - po rozpatrzeniu zażalenia T. S. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] czerwca 2019r. nr [...] odmawiające wszczęcia - na wniosek T. S. – postępowania w sprawie ogrodzenia działki nr ew. [...], działki nr [...] i budowy chodnika oraz ogrodzenia działki nr ew. [...] w W. Organ wskazał, że wnioskiem z 3 czerwca 2019r. T. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o przeprowadzenie kontroli ww. sprawie. PINB bez udziału stron 18 czerwca 2019r. przeprowadził kontrolę stwierdzając, że działka ew. nr [...] z obr. [...] jest ogrodzona i ma dostęp tylko przez furtkę zamykaną na klucz. Brak dostępu swobodnego od ul. P. (furtka pomiędzy [...] a [...]); od ul. C. (furtka przy budynku ul. C.); od grodzonego placu zabaw; od ul. O. i B. pomiędzy budynkami są ogrodzenia i furtki. Organ wskazał, że wnioskodawca nie jest właścicielem ani zarządcą ww. działek jak i działek sąsiednich i stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w omawianej sprawie była zasadna. Dalej przytoczył art. 61a § 1 k.p.a. i odkreślił, że jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony i nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu ww. przepisu organ nie może odmówić wszczęcia postępowania. Niemniej, T. S. nie posiada przymiotu strony w tej sprawie. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że jako właścicielowi nieruchomości inwestycyjnej [...] zależy na dostępie do drogi publicznej i ogólnodostępnych ciągów pieszych ze względu na potencjalnych klientów usług w obiektach, które będzie realizował. – organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W ocenie [...]WINB, skarżący posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego., bowiem nie jest on ani właścicielem, ani zarządcą działek, których dotyczył wniosek, jak i działek sąsiednich. Nie sposób więc uznać, aby ogrodzenie, czy chodnik bezpośrednio oddziaływało na jego nieruchomość lub inną sferę własności. Sam fakt usytuowania działek w tej samej jednostce planu miejscowego, nie świadczy o indywidualnym interesie prawnym. Aby posiadać taki interes wymagane jest wykazanie naruszenia konkretnej normy prawa materialnego, a taka sytuacja w tym przypadku nie wystąpiła. Organ podkreślił, że w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (wyrok WSA w Warszawie, VII SA/Wa 395/12, LEX nr 1230767). Ponadto organ powiatowy poinformował o podjęciu działań z urzędu. Skargę na powyższe postanowienie złożył T. S. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. oraz nieprawidłową interpretację art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wobec niezasadnej odmowy przyznania mu przymiotu strony, wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień wydanych w obu instancjach. Skarżący zaznaczył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narzuca właścicielom nieruchomości przy ulicach O. i N. (K.) pozostawienie dostępnych ciągów pieszych i pieszo-jezdnych dla umożliwienia komunikacji. Jako właścicielowi nieruchomości inwestycyjnej położonej w jednostce planistycznej [...] skarżącemu zależy zarówno na dostępie do drogi publicznej, jak i ogólnodostępnych ciągów pieszych. Chodzi o klientów usług zlokalizowanych w obiektach, które mam zamiar zrealizować. Przysługuje mu zatem interes prawny na podstawie art. 144. K.c. Wszystkich właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż i w sąsiedztwie ww. ciągów pieszych należy traktować jako strony postępowania. Pojęcie "stosunków miejscowych" w ww. przepisie nierozerwalnie związane jest z prawem miejscowym [...] w rejonie ulicy C. część I (Uchwała [...] Rady [...] z [...] grudnia 2011r ). W związku powyższym – zdaniem skarżącego - występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy jego interesem prawnym, a wynikiem postępowania PINB. Interes ten jest bezpośredni, konkretny, realny i znajduje potwierdzenie w okolicznościach wskazanych we wniosku. Skarżący wskazał, że podmiot, któremu przysługują określone uprawnienia, bądź który jest obciążony obowiązkami ma interes prawny, aby jego prawa nie zostały uszczuplone a obowiązki nie uległy rozszerzeniu. Nie zgodził się ze stanowiskiem, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może być uznany za stronę postępowania wtedy, gdy obiekt wybudowano z naruszeniem przepisów regulujących dopuszczalne odległości. W świetle art. 28 k.p.a. brak ku temu podstaw. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowanie dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem.(wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. II OSK 678/17. Zdaniem skarżącego, jego interes prawny wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 144 K.c. Odnosząc się do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego skarżący stwierdził, że ograniczenie obszaru oddziaływania obiektu tak, jak dla decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowe. Obowiązujący miejscowy plan jako akt prawa miejscowego ingeruje i ogranicza prawo własności co do sposobu zagospodarowania i jednocześnie je reguluje (w tym układ komunikacji kołowej i pieszej). Według skarżącego, odmowa wszczęcia postępowania, a jednocześnie wskazanie, że zostaną podjęte z urzędu stosowne działania wskazuje na nieprawidłowości w działaniach właścicieli działek. Ponadto, nie uznanie skarżącego za stronę jest niezasadne z punktu widzenia prawnego, ale i ekonomiki funkcjonowania urzędu oraz pozbawia prawa uzyskiwania informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wyłącznie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- dalej p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie organu odwoławczego, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. ( w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia pisanych działek i budowy chodnika. Podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia. Z art. 61a § 1 kpa wynika zatem, że ustawodawca wprowadził dwie przesłanki wydania takiego postanowieni: jedną jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, czy w interesie ogólnospołecznym nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów), drugą jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn. Z przytoczonego przepisu wynika zatem obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy odnośnie ewentualnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniosku. Tym samym na wstępnym etapie organ ogranicza się do badania ww. przesłanek formalnoprawnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odnośnie zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a., dominuje stanowisko, że złożenie żądania nie wszczyna postępowania administracyjnego jeżeli zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania wprost wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, tj. nie wywodzi własnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z 22 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Podkreślić przy tym trzeba, że przymiot strony nie zależy od faktycznego zainteresowania sprawą, ale od interesu prawnego (prawo do postępowania), który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego. Aby interes ten stanowił podstawę przyznania określonemu podmiotowi przymiotu strony, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem administracyjnym. W jednolicie przyjętym – tak orzecznictwie, jak i doktrynie – oprócz powyższego katalogu przesłanek wymienia się również obiektywną sprawdzalność istnienia interesu prawnego, wspartą okolicznościami faktycznymi. Przyjmuje się również, że interes prawny musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę (zob. wyrok NSA z 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88). Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości" (wyrok NSA z 25.10.2006 r., II GSK 163/06, LEX nr 274855). Tym samym wyłącznie interes oparty na prawie chroniony jest przez prawo. Jak słusznie wskazał skarżący, źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Ważne jest tylko, żeby pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania istniał taki związek, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny (zob. wyrok NSA z 20.03.2008 r., I OSK 2016/06, LEX nr 505371). Tym samym osoba trzecia będzie miała interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, jeżeli w wyniku tego postępowania będzie mogła zapaść lub już zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (zob. postanowienie NSA z 13.05.2011 r., II OZ 394/11, LEX nr 795491). Jednak w rozpatrywanej sprawie żadna z opisanych wyżej sytuacji nie miała miejsca, co oznacza, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 61a § 1 K.p.a. Przede wszystkim na uwadze mieć trzeba, że skoro skarżący domagał się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzenia kontroli ww. ogrodzeń i chodnika, to przymiot strony powinien być zbadany na podstawie art. 28 k.p.a. Niezasadnie zatem organ przedstawił rozważania w kontekście art. 3 pkt 20 k.p.a., to jest obszaru oddziaływania ww. ogrodzeń i utwardzenia, a więc w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego. Niemniej okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Rację ma bowiem organ wskazując, że interesu prawnego skarżącego nie da się wywieść z samego tylko faktu położenia nieruchomości skarżącego w tej samej jednostce planistycznej określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała NR [...] Rady [...] z [...] grudnia 2011r ). W konsekwencji, skoro ze względu na cechy interesu prawnego, który musi być m.in. aktualny i bezpośredni (a nie potencjalny, a więc przyszły i niepewny), to podstawą jego przyznania nie mogła być również okoliczność, że klienci obiektów usługowych - które jak sam wskazał skarżący ma dopiero zamiar realizować na swojej działce - nie będą mogli korzystać z dostępnych ciągów pieszych i pieszo-jezdnych. Nie jest to interes prawny, ale faktyczny niedający skarżącemu przymiotu strony w tej sprawie. Nie stanowi bowiem – w przedstawionych okolicznościach - zobiektywizowanej, czyli realnie istniejącej potrzeby prawnej ochrony osobistego interesu skarżącego. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.