VII SA/Wa 2062/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji postanawia odrzucić skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2001 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki z o.o. I. Co. Ltd., uchylił decyzję Burmistrza G. z dnia [...] września 2000 r., Nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku biurowo-wystawowego przy ul. [...] w W. udzielonego decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1993 r. przez Burmistrza [...] oraz na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił ostateczną decyzję Nr [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] października 1993r., Burmistrz [...] za numerem Nr [...] wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na kontynuację samowolnie rozpoczętych plac budowlanych związanych z inwestycją przy ul. [...] w W.. Następnie organ I instancji wobec stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 1995 r, Nr [...], wstrzymał prowadzenie prac budowlanych oraz nakazał inwestorowi zabezpieczenie istniejącej konstrukcji ścian i stropów przed ewentualnymi wpływami atmosferycznymi. Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., Nr [...], stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1993r - z uwagi na przerwanie budowy na czas dłuższy niż 2 lata. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Nr [...] i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Nr [...], umarzając jednocześnie postępowanie w tym przedmiocie. Burmistrz [...], decyzją z dnia [...] września 2000 r., Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek z dnia 15 lipca 1996 r. I. Co. Ltd. o zmianę pozwolenia na budowę zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1993r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu przed datą złożenia wniosku o zmianę decyzji Nr [...]. Warunkiem zastosowania przepisu art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.) jest wcześniejsze, tj. przed odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę, uzyskanie decyzji zamiennej. Ponieważ stan taki nie występuje w niniejszej sprawie, postępowanie dot. zmiany pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania zapadła zaskarżona decyzja, którą Wojewoda [...] uchylił decyzję Burmistrza [...] Nr [...] oraz na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił ostateczną decyzję Nr [...] w ten sposób, że załącznikiem do decyzji stał się zamienny projekt techniczny dokończenia przedmiotowej budowy zawierający: - rozwiązania architektoniczno-budowlane zwieńczenia budynku i jego przekrycia dachem w wariancie II; - rysunki zamienne do aneksu do projektu technicznego jednostadiowego, architektoniczno-budowlanego budynku biurowo-wystawienniczego przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji wskazał, że w trakcie budowy inwestor wystąpił o zezwolenie na dokończenie budowy wg projektu zamiennego polegającego na zwieńczeniu i zakończeniu budowy obiektu na poziomie IV piętra. Nie jest więc to wniosek o pozwolenie na nową budowę, a zezwolenie na dokończenie budowy w nieco zmienionej postaci. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1996 r., Nr [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował nowy wariant zamiennego projektu, do wniosku została załączona cała potrzebna dokumentacja co wynika z postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. W dniu 29 maja 1995 r. została też przeprowadzona analiza nasłonecznienia mieszkań budynku przy ul. [...]. W styczniu 2001 r. inwestor dostarczył dodatkową analizę, która w całości potwierdza ustalenia wcześniejszej analizy. Inwestor legitymuje się ponadto prawomocną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej Nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. Wojewoda stwierdził, że zmiany architektoniczne, nie będące jednak istotną zmianą projektu, zostały zgłoszone do organu architektoniczno-budowlanego przez autora projektu budowlanego w trakcie budowy w dniu 20 styczniu 1995 r. i nigdy nie były przez ten organ kwestionowane. Z tego względu zachodzą przesłanki, aby zgodnie z art. 155 k.p.a. na wniosek strony, która nabyła prawo na mocy decyzji Nr [...] do realizacji budowy przy ul. [...], zmienić tę decyzję zgodnie z wnioskiem strony, gdyż jest to zgodne z jej interesem. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina W. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że zapadła z rażącym naruszeniem przepisów art. 15, 138 i 155 k.p.a., polegającym na połączeniu trybu postępowania instancyjnego (odwoławczego) ze wzruszeniem decyzji w trybie nadzwyczajnym, w dodatku bez wyraźnej zgody stron postępowania i bez możliwości odwołania, co narusza zasadę dwuinstancyjności. W ocenie strony skarżącej decyzja Wojewoda w swej istocie zatwierdza projekt zamienny i zezwala na dokończenie przedmiotowej budowy, wkraczając w kompetencje organu nadzoru budowlanego, przed którym toczy się postępowanie w związku z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę udzielonego w decyzji Nr [...]. Sprawa samowolnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego została przekazana do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 17 czerwca 1999 r. Wojewoda [...] w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji [...] całkowicie pominął fakt, iż budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Obiekt w obecnym kształcie ma parametry odbiegające od podanych w decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] marca 1990 r., rozbieżności te w żaden sposób nie uzasadniają przyjęcia, iż budowa realizowana jest "w nieco zmienionej postaci", poprzez wprowadzenie pewnych drobnych zmian architektonicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skargę wniosła Gmina W.. Po wniesieniu skargi, ustrój m.st. Warszawy został uregulowany ustawą z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.( Dz.U.02.41.361) Na mocy art. 1.1. ww. ustawy miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Dzielnicami [miasta], w dniu wejścia w życie ustawy, są: B., B., B., [...] w granicach dotychczasowych, odpowiednio, gmin [...], gminy W. lub dzielnic w gminie W. ( art. 14. ww. ustawy). Doszło do zniesienia dzielnic w gminie W. i związku komunalnego [miasto] oraz gminę W. (art. 15 ww. ustawy). Mienie gmin [...], mienie gminy W. oraz mienie powiatu [...] działających na podstawie przepisów dotychczasowych, mienie związku komunalnego [miasta] stało się z mocy ustawy mieniem [miasta] (art. 20. 1 ww. ustawy) . Zgodnie z przepisem art. 26. ww. ustawy o ustroju m.st. Warszawy w toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych, w których stronami są dotychczasowe gminy [...], związek komunalny [miasta], gmina W. oraz powiat [...], stroną staje się [miasto]. W myśl przepisu art. 26 ust 3 ww. ustawy pełnomocnictwa udzielone przez dotychczasowe rady i zarządy gmin [...], związku komunalnego [miasta], gminy W., powiatu [...], burmistrzów gmin i Prezydenta [...] zachowują moc do dnia upływu 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeśli nie zostaną zmienione lub uchylone przez Radę [...] lub Prezydenta [...]. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stroną skarżącą z mocy prawa - w świetle wskazanych wyżej przepisów stało się [miasto] - reprezentowane przez Prezydenta [...]. Zgodnie z przepisem art. 26 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U.01.142.1591 j.t.) w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.127D ze zm. ) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W ocenie Sądu Gmina W. wnosząca skargę , a obecnie m.st. Warszawa nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, bowiem organem orzekającym w I instancji był Burmistrz G. na podstawie porozumienia Kierownika Urzędu Rejonowego w W., a Prezydentem [...]. Sąd oparł swoje stanowisko na uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w Warszawie OPS 1/03, a także na poglądach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w postanowieniach tego Sądu z dnia 15 października 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90 (ONSA 1990, z. 4, poz. 7), z dnia 13 listopada 2007r., II OSK 1602/07, z dnia 25 listopada 2009, I OSK 1551/09, z 20 stycznia 2009 r. II GSK 675/08. W ww. orzecznictwie wskazuje się, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Sądu administracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej; uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdza, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być ani organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji w sprawie, ani też gmina, a w niniejszej sprawie [miasto], które jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, którego organ (tu wówczas Burmistrz wobec porozumienia Prezydenta [...]) orzekał jako organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego, czy uprawnienia władcze wykonuje z tytułu funkcji własnych, czy też funkcji zleconych.. W okolicznościach niniejszej sprawy ani Gmina wnosząca skargę, ani obecnie [miasto] - reprezentowane przez Prezydenta [...] nie może powoływać się na własny interes prawny, a tym samym nie może wnieść skargi. Zdaniem Sądu bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym Gmina ani [miasto] nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje. Gmina, [miasto] ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Pojęcie strony definiują art. 28 i 29 k.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki bowiem ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby również do nieoczekiwanych konsekwencji proceduralnych. Na przykład pozbawione zostałyby znaczenia przepisy różnicujące wszczęcie postępowania z urzędu i na wiosek strony. Można byłoby też wywodzić, że dopuszczalne jest wniesienie odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po doręczeniu jej adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla własnych interesów. Organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Za argument przesądzający o niedopuszczalności traktowania w takich wypadkach gminy jako strony postępowania administracyjnego uznano wypływające z przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego założenie, że to właśnie do gminy należy wykonywanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych zadań administracji rządowej. Zdaniem Sądu o słuszności przedstawionych wyżej poglądów świadczy także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, w którym orzeczono, iż pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w kontekście art. 50 § 1 oraz art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ), jest zgodne z art. 165 Konstytucji, jednocześnie wskazując, iż przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Trybunał zwrócił uwagę, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje te sferę ich działania, w której konstytucja zapewnia im samodzielność. Jednostki samorządu mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach, gdy są adresatami m.in. decyzji administracyjnych. Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności bardziej akcentuje aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony ukierunkowanych na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Zakłada też pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do sposobów jej urzeczywistnienia. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że art. 165 ust.1 i 2 konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydal decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jest jednak możliwe, aby ustawodawca w odmienny sposób uregulował kwestię jednostek samorządowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod warunkiem, że nie wykroczy poza zakres przysługującej mu swobody regulacyjnej. Trybunał zwrócił uwagę, że gminy mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniach toczących się przed sądami administracyjnymi. Ale tylko w takich sytuacjach, w których są adresatami, np. przy decyzjach administracyjnych. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.).