VII SA/Wa 2065/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej postanawia odrzucić skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r, znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26, ze zm.), odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r., znak: [...], którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., Nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 1998 r., Nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu zamiennego (wariant II) i udzielenia pozwolenia na dokończenie budowy budynku biurowo-wystawowego, zlokalizowanego na działce przy ulicy [...] w W.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 1993 r. Burmistrz [...] zatwierdził plan realizacyjny inwestycji na terenie przy ul. [...] w W. i zezwolił na kontynuację robót przy budowie budynku biurowo-wystawowego na w/w terenie. Na wniosek inwestora – I. Co. Ltd. z dnia 3 października 1994 r. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego (wariant I) obiektu biurowo-wystawowego zlokalizowanego na działce przy ulicy [...] w W.. W administracyjnym toku rozpoznawania ww. wniosku inwestor złożył drugi wniosek z dnia 15 lipca 1996 r. o zatwierdzenie projektu zamiennego (wariant II). Prezydenta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zamiennym projekcie budowlanym budynku biurowo-wystawowego, polegających na niezgodności powierzchni użytkowej, kubatury i wysokości tego obiektu z warunkami decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] marca 1990 r., w terminie do 31 maja 1998 r. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r., Nr [...], Prezydent [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw o budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.), wobec żądania inwestora zawartego w piśmie z dnia 8 maja 1998 r. o wydanie decyzji w tej sprawie do 15 maja 1998 r., stwierdził, że inwestor nie usunął w terminie opisanych wyżej nieprawidłowości projektu - odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego (wariant II) oraz udzielenia pozwolenia na kontynuację robót budowlanych wg ww. wariantu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., Nr [...], Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję Nr [...], wskazując, że decyzja ta uwzględnia warunki określone w decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] marca 1990 r., której integralną częścią jest umowa Nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. zawarta między inwestorem – I. Co. Ltd. a Naczelnikiem [...]. Ponadto Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora, że przedłożony do zatwierdzenia przy wniosku z dnia 15 lipca 1996 r. projekt mieści się gabarytowo w projektach zatwierdzonych przez ten sam organ decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] wystąpił inwestor – I. Co. Ltd. Decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia [...] marca 1990 r. stała się ostateczna. Z tego względu niedopuszczalne było żądanie przez organ uzupełnienia dokumentacji, poprzez usunięcie niezgodności wartości ww. parametrów inwestycji z warunkami decyzji lokalizacyjnej. Ponadto wszczęcie postępowania w omawianej sprawie nastąpiło wnioskiem inwestora z dnia 3 października 1994 r., a nie - jak błędnie przyjęły organy obu instancji - z dnia 15 lipca 1996 r. Z uwagi na okoliczność, że postępowanie to nie zostało zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem, a w jego trakcie weszła w życie nowa ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414), to zgodnie z treścią art. 103 § 1 tej ustawy do rozstrzygnięcia tego postępowania winny mieć zastosowanie nowe przepisy. Zasadnie zatem Prezydent [...] zastosował art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wstrzymując postanowieniem z dnia [...] maja 1995 r., znak: [...] samowolne prowadzenie robót. A konsekwencją wstrzymania robót budowlanych z mocy art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego mogło być tylko rozstrzygnięcie sprawy w trybie przewidzianym ustawą, czyli wydanie decyzji na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodności z prawem realizowanych prac budowlanych na mocy tego przepisu może być bowiem - zgodnie z jego treścią-zrealizowane tylko w drodze czynności, których dokonanie znajduje się w gestii inwestora. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy natomiast niewątpliwie do kompetencji organu samorządowego. W ocenie organu nadzorczego Wojewoda [...] błędnie uznał, że przy rozstrzyganiu analizowanej sprawy jakiekolwiek znaczenie posiada umowa z dnia [...] marca 1990 roku, zawarta pomiędzy Naczelnikiem [...] a I. Co. Ltd. Umowa ta nie stanowi także, wbrew stanowisku wyrażonemu w decyzji Nr [...], integralnej części decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie można uznać, by w rozpatrywanej sprawie istniała jakakolwiek sprzeczność pomiędzy decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji, a przedłożonym do zatwierdzenia i wydania pozwolenia na budowę projektem dokończenia realizacji inwestycji. Dlatego ww. decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 5 i art. 51 Prawa budowlanego. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła Gmina [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy zapadła zaskarżona decyzja, którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r., znak: [...]. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności rozbieżności pomiędzy budynkiem zrealizowanym przez inwestora na działce przy ul. [...], a dokumentacją projektową w oparciu o którą została wydana decyzja Nr [...] z dnia [...] października 1993 r. o pozwoleniu na budowę. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt b Prawa budowlanego, poprzez nie zbadanie zgodności projektu znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego z wymaganiami decyzji lokalizacyjnej, spełniającej obecnie funkcję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów k.p.a., które dają podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., z uwagi na wydanie decyzji z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez Dyrektor J. R., co do której został zgłoszony wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu, który to wniosek nie został rozpoznany, poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie wyłączenia osoby wskazanej powyżej; a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na pominięcie w toczącym się postępowaniu W. i B. P. - wieczystych użytkowników sąsiedniej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skargę wniosła Gmina [...]. Po wniesieniu skargi, ustrój m.st. Warszawy został uregulowany ustawą z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.( Dz.U.02.41.361) Na mocy art. 1. 1. ww. ustawy miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Dzielnicami [...], w dniu wejścia w życie ustawy, są: B., B., B., M., O., P., P., R., Ś., T., U., U., W., W., W., W., W. i Ż. w granicach dotychczasowych, odpowiednio, gmin warszawskich, gminy W. lub dzielnic w gminie W. (art. 14. ww. ustawy. Doszło do zniesienia dzielnic w gminie W. i związku komunalnego [...] oraz gminę W. (art. 15 ww. ustawy). Mienie gmin warszawskich, mienie gminy Wesoła oraz mienie powiatu warszawskiego działających na podstawie przepisów dotychczasowych, mienie związku komunalnego [...] stało się z mocy ustawy mieniem [...] (art. 20. 1 ww. ustawy). Zgodnie z przepisem art. 26. ww. ustawy o ustroju m.st. Warszawy w toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych, w których stronami są dotychczasowe gminy warszawskie, związek komunalny m.st. Warszawy, gmina Wesoła oraz powiat warszawski, stroną staje się m.st. Warszawa. W myśl przepisu art. 26 ust 3 ww. ustawy pełnomocnictwa udzielone przez dotychczasowe rady i zarządy gmin [...], związku komunalnego [...], gminy W., powiatu [...], burmistrzów gmin i Prezydenta [...] zachowują moc do dnia upływu 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, jeśli nie zostaną zmienione lub uchylone przez Radę [...] lub Prezydenta [...]. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stroną skarżącą z mocy prawa - w świetle wskazanych wyżej przepisów stało się [miasto] - reprezentowane przez Prezydenta [...]. Zgodnie z przepisem art. 26 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U.01.142.1591 j.t.) w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W ocenie Sądu Gmina [...] wnosząca skargę, a obecnie m.st. Warszawa nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, bowiem organem orzekającym w I instancji w postępowaniu zwykłym był Prezydent [...] (to rozstrzygnięcie było przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym). Sąd oparł swoje stanowisko na uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w Warszawie OPS 1/03, a także na poglądach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w postanowieniach tego Sądu z dnia 15 października 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90 (ONSA 1990, z. 4, poz. 7), z dnia 13 listopada 2007r., II OSK 1602/07, z dnia 25 listopada 2009, I OSK 1551/09, z 20 stycznia 2009 r. II GSK 675/08. W ww. orzecznictwie wskazuje się, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Sądu administracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej; uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdza, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być ani organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji w sprawie, ani też gmina, a w niniejszej sprawie [miasto], które jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, którego organ (tu Prezydent [...]) orzekał jako organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej, niezależnie od tego, czy uprawnienia władcze wykonuje z tytułu funkcji własnych, czy też funkcji zleconych. W okolicznościach niniejszej sprawy ani Gmina wnosząca skargę, ani obecnie [miasto] - reprezentowane przez Prezydenta [...] nie może powoływać się na własny interes prawny, a tym samym nie może wnieść skargi. Zdaniem Sądu bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym Gmina ani [miasto] nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje. Gmina, [miasto] ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Pojęcie strony definiują art. 28 i 29 k.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki bowiem ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby również do nieoczekiwanych konsekwencji proceduralnych. Na przykład pozbawione zostałyby znaczenia przepisy różnicujące wszczęcie postępowania z urzędu i na wiosek strony. Można byłoby też wywodzić, że dopuszczalne jest wniesienie odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po doręczeniu jej adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla własnych interesów. Organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Za argument przesądzający o niedopuszczalności traktowania w takich wypadkach gminy jako strony postępowania administracyjnego uznano wypływające z przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego założenie, że to właśnie do gminy należy wykonywanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych zadań administracji rządowej. Zdaniem Sądu o słuszności przedstawionych wyżej poglądów świadczy także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, w którym orzeczono, iż pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w kontekście art. 50 § 1 oraz art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ), jest zgodne z art. 165 Konstytucji, jednocześnie wskazując, iż przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Trybunał zwrócił uwagę, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje te sferę ich działania, w której konstytucja zapewnia im samodzielność. Jednostki samorządu mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach, gdy są adresatami m.in. decyzji administracyjnych. Pojęcie ochrony sądowej różni się od pojęcia prawa do sądu. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym i zakłada prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Sądowa ochrona samodzielności bardziej akcentuje aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony ukierunkowanych na zapewnienie prawidłowego wykonywania zadań publicznych. Zakłada też pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do sposobów jej urzeczywistnienia. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że art. 165 ust.1 i 2 konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach swobody regulacyjnej pozostawionej ustawodawcy. Są także zgodne z konstytucją przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydal decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Jest jednak możliwe, aby ustawodawca w odmienny sposób uregulował kwestię jednostek samorządowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym pod warunkiem, że nie wykroczy poza zakres przysługującej mu swobody regulacyjnej. Trybunał zwrócił uwagę, że gminy mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym. Mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniach toczących się przed sądami administracyjnymi. Ale tylko w takich sytuacjach, w których są adresatami, np. przy decyzjach administracyjnych. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).