VII SA/Wa 2068/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego skargę oddala Zaskarżonym rozstrzygnięciem, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...],[...]Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...].03.2014 r. znak: [...] nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej [...] doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie całkowitego demontażu reklamy wielkoformatowej w postaci siatki winylowej na konstrukcji wsporczej z oświetleniem lampami halogenowymi, zamontowanej na elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił w trakcie kolejnych czynności kontrolnych w dniu [...].01.2014r,, (bez udziału stron, pomimo pisemnego zawiadomienia), ze na elewacji frontowej budynku znajdują się elementy konstrukcji wsporczej dla zamocowania siatki oraz lampy halogenowe na wysięgnikach, nie stwierdzono siatki winylowej z treścią reklamową. Podczas ponownych oględzin obiektu w dniu [...].03.2014r., stwierdzono zamontowanie reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej na istniejącej konstrukcji wsporczej z oświetleniem w postaci 7 sztuk lamp halogenowych, umieszczonych na elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] , bezpośrednio na powierzchni ściany. Siatka nie jest nadwieszona nad ciągiem pieszym. Reklama przesłania okna lokali mieszkalnych. Nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót na elewacji obiektu, które uzasadniałyby rozpięcie siatki jako zabezpieczenia robót. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...].06.2014 r. wezwał Wspólnotę Mieszkaniową [...] do złożenia wyjaśnień w sprawie. Z treści pisma Wspólnoty datowanego na dzień 2.07.2014 r., będącego odpowiedzią na w/w wezwanie wynika, że inwestorem siatki jest spółka [...] Sp. z o.o. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy zaniechał podjęcia działań zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania a z treści rozdzielnika skarżonej decyzji domniemywać należy, że jako strony postępowania została uznana Wspólnota Mieszkaniowa jako właściciel budynku, na elewacji którego zamontowana została siatka z nadrukiem reklamowym oraz [...] Sp. z o.o. Sp. k. Zdaniem organu odwoławczego, brak ustalenia właściciela przedmiotowej siatki z nadrukiem reklamowym i uniemożliwienie temu podmiotowi wzięcia czynnego udziału w postępowania stanowi istotne naruszenie przepisu art. 28 i art. 10 k.p.a. Wskazał też, że właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest zapewnić wszystkim podmiotom posiadającym legitymację prawną do brania udziału w sprawie, udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania wszelkich czynności mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Obowiązek zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w sprawie obejmuje zarówno fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych! określonych przepisami kodeksu, natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie zasadność umożliwienia spółce [...] Sp. z o.o. czynnego udziału w sprawie wynika z prawa własności w/w do siatki, której nakaz demontażu dotyczy oraz przepisu art. 52 Prawa budowlanego {Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.). Na zakończenie organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę powinien umożliwić w/w podmiotowi możliwość czynnego udziału w postępowaniu, ustalić czy obecnie zamontowana siatka jest nową inwestycją oraz biorąc pod uwagę oświadczenia właściciela budynku zawarte w odwołaniu, czy prowadzone są roboty budowlane, których wykonywanie uzasadniałoby umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe. Zgodnie bowiem z przepisem art. 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836) w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji budynku, nie stosuje się przepisu ust. 1 wskazanego przepisu stanowiącego, że Budynek mieszkalny wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań. Organ odwoławczy nadmienił, że sprawa umieszczania na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] reklamy wielkoformatowej - siatki winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem była przedmiotem wielu rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego oraz Sądu Administracyjnego w Warszawie, który kontrolował w tej sprawie decyzje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokami z dnia 17.07.2012r., sygn. akt VII SA/Wa 381/12 oraz z dnia 29.08.2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1261/12. W skardze skierowanej do Sądu, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, w szczególności: 1. Przepisu art. 105 § 1 w zw. z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieumorzenie postępowania pierwszej instancji, pomimo jego bezprzedmiotowości powstałej na skutek nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, 2. Przepisu art. 105 § 1 w zw. z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez nieumorzenie postępowania pierwszej instancji, mimo że postępowanie zostało wszczęte w sytuacji, w której roboty budowlane nie mogły zostać uznane za samowolę budowlaną, gdyż nie zostały prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, 3. Przepisów art. 6 oraz art. 8, Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady legalności działania organów oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej. W konsekwencji powyższego, zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. , poprzez jego niezasadne i w konsekwencji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo bezprzedmiotowości postępowania, czyli zaistnienia sytuacji w której organ odwoławczy powinien decyzję uchylić, a postępowanie umorzyć. Zdaniem strony skarżącej, decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] , która jest jedynie właścicielem budynku, na którego elewacji zainstalowano urządzenie będące przedmiotem postępowania. Nie jest natomiast inwestorem ani właścicielem urządzenia reklamowego. Zdaniem Skarżącej, skierowanie postępowania do niewłaściwego podmiotu, a wobec tego jego bezprzedmiotowość, powoduje sytuację, w której skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji jest bezcelowe. Skarżąca wskazała, że postępowanie powinno zostać przez organ odwoławczy umorzone. Ponadto, zdaniem Skarżącej konieczność umorzenia postępowania wynika z legalności przedmiotowej konstrukcji. W ocenie Skarżącej, brak było jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do nałożenia czy to na Wspólnotę, czy na Inwestora, obowiązku demontażu siatki zabezpieczającej wraz z konstrukcją i oświetleniem zawieszonej na elewacji budynku. Urządzenie zainstalowane na elewacji stanowi zabezpieczenie prac remontowych, co wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ww. przepis zawiera konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a. – zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 508/06, publ. LexPolonica nr 414841, Rzeczpospolita 2006/188 str. C2), ale w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1629/07, publ. LexPolonica nr 2011114 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl ; oraz z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 864/08, publ. LexPolonica nr 2056325 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy, uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] marca 2014 r., wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, prawidłowo stanął na stanowisku, iż brak ustalenia właściciela przedmiotowej siatki z nadrukiem reklamowym i uniemożliwienie temu podmiotowi wzięcia czynnego udziału w postępowania stanowi istotne naruszenie przepisu art. 28 i art. 10 k.p.a. Brak udziału jednej ze stron w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w okolicznościach niniejszej sprawy nie da się konwalidować w postępowaniu odwoławczym. Przedmiotem postępowania administracyjnego była reklama wielkoformatowa w postaci siatki winylowej na konstrukcji wsporczej z oświetleniem lampami halogenowymi zamontowana na elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a przedmiotem kontroli decyzja o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie całkowitego demontażu reklamy wielkoformatowej. Strona skarżąca nie kwestionując istnienia na budynku reklamy wielkoformatowej podniosła, że postępowanie wszczęto wobec podmiotu, który nie powinien być jego stroną, wobec czego ponowne prowadzenie postępowania w stosunku do Wspólnoty Mieszkaniowej stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wskazała, że zgodnie z treścią przepisu art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego, oraz że w pierwszej kolejności decyzja ta powinna zostać skierowana do Inwestora, jako właściciela konstrukcji, a nie do właściciela budynku. Strona skarżąca podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana została do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] , która jest jedynie właścicielem budynku, na którego elewacji zainstalowano urządzenie będące przedmiotem postępowania. Nie jest natomiast inwestorem ani właścicielem urządzenia reklamowego. Zdaniem Skarżącej, skierowanie postępowania do niewłaściwego podmiotu, a wobec tego jego bezprzedmiotowość, powoduje sytuację, w której skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji jest bezcelowe. Skarżący wskazuje, że postępowanie powinno zostać przez organ odwoławczy umorzone. Odnosząc się więc do powyższej argumentacji zauważyć należy oczywiste fakty świadczące o istnieniu dwóch podmiotów zainteresowanych prawnie istniejącą konstrukcją reklamy tj właściciel budynku czyli Wspólnota Mieszkaniowa i właściciel urządzenia reklamowego czyli spółka [...] Sp. z o.o. Skoro tak, to właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest zapewnić wszystkim podmiotom posiadającym legitymację prawną do brania udziału w sprawie, udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dopiero udział wszystkich stron i wyjaśnienie ich roli w procesie inwestycyjny pozwoli na ustalenia zarówno inwestora jak i podmiotu odpowiedzialnego za realizację konstrukcji reklamowej i ewentualny obowiązek jej demontażu. Odnosząc się również do stanowiska Skarżącej, że brak było jakichkolwiek podstaw do nałożenia czy to na Wspólnotę, czy na Inwestora, obowiązku demontażu siatki zabezpieczającej wraz z konstrukcją i oświetleniem zawieszonej na elewacji budynku z uwagi na wykorzystanie urządzenia zainstalowanego na elewacji jako zabezpieczenia prac remontowych czyli możliwości zastosowana przepis § 14a ust.4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. (Dz. U. 1999.74.836) w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych wskazać należy, że zgodnie z przepis § 14a ust. 1 i 3 rozporządzenia na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania a zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu 4. przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku. Organ pierwszej instancji ustalił, że w tym w przypadku na obiekcie nie są prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane na rusztowaniach, związane z remontem bądź konserwacją elewacji (siatka nie jest zabezpieczeniem tych robót), co stanowi niezgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami § 14a ust. 1 i ust. 3 przywołanego powyżej rozporządzenia, nie dającą możliwości sankcjonowania bytu prawnego przedmiotu postępowania. Biorąc pod uwagę powyższą analizę oraz fakt wszczętego już postępowania dot. montażu na budynku reklamy wielkoformatowej decyzja o demontażu tej reklamy lub inne rozstrzygnięcie np. umorzenie postępowania może nastąpić po uprzednim ustaleniu wszystkich stron postępowania i zapewnienia wszystkim podmiotom posiadającym legitymację prawną do brania udziału w sprawie, udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania wszelkich czynności mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd oczywiście podziela argumentację strony, że przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, iż obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 Prawa budowlanego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego i że w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Jak wskazuje stan faktyczny sprawy właścicielem przedmiotowej siatki z nadrukiem reklamowym jest inny podmiot niż właściciel budynku. Skarżący wskazał, iż obecnym inwestorem konstrukcji znajdującej się na elewacji budynku położonego przy ul. [...] jest spółka [...] Sp. z o.o. skoro tak to wobec jednoznacznego wskazania przez Wspólnotę inwestora reklamy wielkoformatowej należy całe postępowanie a w szczególności postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzić z udziałem obu podmiotów w celu umożliwienia im wzięcia czynnego udziału w postępowania zgodnie z art. 10 k.p.a. i ustalenia właściwego stanu faktycznego i prawnego. Uwzględniając powyższe, podkreślić należy na zakończenie, że przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane określa adresatów decyzji, natomiast ustalenie kręgu stron postępowania zmierzającego do wydania jednej z wymienionych w tym przepisie decyzji naprawczych, następuje na zasadach ogólnych. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek przy czym Interes prawny wynikać musi z przepisu prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.