VII SA/Wa 2071/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budowy budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. S. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., ([...]) nakazującą J.S. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bliźniaczego [...] na działce nr ew. [...] (dawniej [...]) z obr. [...] przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) w [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]) do stanu poprzedniego tj. budynku jednorodzinnego bliźniaczego. W dniu [...] stycznia 2010 r. podczas oględzin ustalono, iż jeden z budynków wykonano w stanie surowym zamkniętym, drugi do stropu nad przyziemiem. Ściany fundamentowe wykonano z bloczków betonowych o grubości 24 cm zamiast 30 cm oraz zamiast zdylatowanej ściany środkowej pomiędzy segmentami wykonano ścianę pojedynczą o grubości 25 cm. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. wstrzymano E. S. roboty budowlane. Podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2010 r. ustalono, że roboty są kontynuowane i to z naruszeniem warunków BIOZ. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. ponownie wstrzymano roboty i nałożono obowiązek złożenia oceny technicznej dot. prac konstrukcyjnych ww. budynku. W dniu [...] grudnia 2010 r. J. S. złożył ocenę techniczną wraz z ekspertyzą techniczną, z której wynika, że wykonane zmiany w konstrukcji budynku nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Nośność konstrukcji jest dwu - trzykrotnie większa niż wymagają normy. Organ ustalił, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przeniósł pozwolenie na budowę z E. S. na J. S. W trakcie kolejnych oględzin w dniu [...] lutego 2011 r. stwierdzono, iż trwa budowa w garażu budynku oraz zwiększono kubaturę obiektu przez podniesienie dachu poddasza, a więc postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. wstrzymano roboty. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) organ nakazał inwestorowi dostarczenie w terminie 30 dni projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany. Wobec braków w złożonej dokumentacji, w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projektach. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. [...] WINB decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił w/w rozstrzygniecie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ powiatowy nakazał doprowadzenie ww. budynku do stanu poprzedniego, tzn. budynku jednorodzinnego bliźniaczego, którą organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił i na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych. Po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji z dnia [...] maja 2012 r. wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/12 organ odwoławczy wydał opisaną na wstępie decyzję. Organ wojewódzki wyjaśnił, że projekt zamienny jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...]. Działka położona jest bowiem na terenie - [...] o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Plan ustala minimalną wielkość nowotworzonej działki z przeznaczeniem pod zabudowę 1 budynkiem lub segmentem mieszkalnym na 1500 m2 oraz maksymalną wysokość zabudowy dla budynków mieszkalnych oraz wydzielonych budynków usługowych - na 2 kondygnacje naziemne plus poddasze użytkowe oraz na 11 metrów. Minimalny procent wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla każdej z działek budowlanych określono na 80%. Natomiast projekt zamienny przedstawia budynek mieszkalny wielorodzinny, co wynika z części rysunkowej (pomimo, że w opisie do projektu określono budynek jako jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach), co jest niezgodne z planem. Z akt wynika, że posiada on 6 lokali mieszkalnych oraz jedno główne wejście do wszystkich lokali. Nadto, budynki (prawy i lewy) nie mają oddzielnej konstrukcji. Z ogólnie przyjętej definicji zabudowy bliźniaczej wynika, że taki budynek składa się z dwóch budynków mieszkalnych odrębnych konstrukcyjnie, połączonych jedną ścianą wspólną i posiada odrębne wejścia. W budynku jednorodzinnym dopuszcza się wyodrębnienie 2 lokali mieszkalnych lub jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego. Organ podał, że stosując się do wytycznych Sądu ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. zatwierdzająca zmiany pozostają w obrocie prawnym. [...]WINB stwierdził, że projekt zamienny nie wskazuje czynności umożliwiających doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z przepisami oraz nie został uzupełniony w zakreślonym terminie. W obrocie prawnym istnieje decyzja o pozwoleniu na budowę, zatem zasadne było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożył J. S. i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez: błędną ocenę materiału dowodowego i nierozważenie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz uznanie, iż obiekt nie może być uznany za budynek w zabudowie bliźniaczej, błędne uzasadnienie decyzji, ograniczające się jedynie do przytoczenia przepisów, niezwiązanych ze sprawą orzeczeń sądów, zapadłego w sprawie wyroku WSA bez wskazania na jakich dowodach organ oparł rozstrzygnięcie, brak uzasadnienia na jakiej podstawie organ oparł się ustalając "ogólnie przyjętą definicję zabudowy bliźniaczej", jeżeli zgodnie z polskim prawem budowlanym taka definicja nie istnieje; - art. 7, 9 i 10 § 1 kpa, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik postępowania, co spowodowało brak możliwości dochodzenia swoich praw i naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu; - art. 84 § 1 kpa, poprzez brak powołania (w I oraz w II instancji) biegłego w celu wydania opinii, pomimo że w sprawach zmian w projekcie wymagane były wiadomości specjalne; - art. 3 pkt 2a cyt. ustawy, poprzez uznanie, iż zawiera on definicję budynku w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy dotyczy on definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący wskazał, że organ oparł się na "ogólnie przyjętej definicji zabudowy bliźniaczej" mimo, że w prawie budowlanym taka definicja nie istnieje, a więc nie ma wymagań co do jego cech specjalnych, charakterystycznych. Zdaniem skarżącego organ błędnie ustalił, iż obiekt ma 6 samodzielnych lokali mieszkalnych, ponieważ pomieszczenia na poddaszu nie są samodzielnymi lokalami, tylko przynależą do lokali znajdujących się poniżej (w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do przepisów art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nakazującą J. S.doprowadzenie ww. budynku do stanu poprzedniego tj. budynku jednorodzinnego bliźniaczego. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż uprzednie rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1402/12 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2012 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., ([...]) nakazującą skarżącemu doprowadzenie opisanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej do stanu poprzedniego tj. budynku jednorodzinnego bliźniaczego. Przy ponownej kontroli sądowej istotne znaczenie ma zatem to, czy rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w powołanym wyroku, bowiem stosownie do art. 153 p.p.s.a. zarówno organy, jak i Sąd orzekający obecnie związane były oceną prawną wyrażoną w powołanym orzeczeniu. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie. Ocena prawna obejmuje zatem prawidłowość zastosowania określonych przepisów prawa, pozostających w związku z treścią rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że związanie sądu oraz organów oceną prawną oznacza, iż nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 47275). Podkreślić przy tym trzeba, że kontrola sądu dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego, który istniał w dacie wydania tego aktu. Jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Pomimo, iż decydujący wpływ na postępowanie i wydane w nim rozstrzygnięcie ma sentencja orzeczenia sądu, to związanie organu oceną prawną wypływa z jego uzasadnienia. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. może zatem polegać na pominięciu oceny prawnej i przyjęciu stanowiska odmiennego niż sąd, bądź niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, bowiem organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. Wskazać w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd zakwestionował prawidłowość zakończenia niniejszego postępowania legalizacyjnego poprzez nakazanie zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych, przesądzając jednocześnie, że art. 51 ust. 5 cyt. ustawy miał zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro inwestor nie przedstawił projektu budowlanego zamiennego zgodnego z obowiązującymi przepisami technicznymi. W wytycznych Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy winien przede wszystkim ustalić, czy pozwolenie na budowę, w oparciu o które realizowano inwestycję zostało uchylone w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wobec wydania decyzji z art. 51 ust. 3 ww. ustawy, a następnie ocenić zasadność orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, to jest nakazu doprowadzenia budowy ww. budynku do stanu poprzedniego tzn. budynku jednorodzinnego bliźniaczego. Organ odwoławczy ustalił, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008r. udzielająca pozwolenia na budowę i stwierdził, że na inwestora należało nałożyć obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, to jest do stanu zgodnego z przepisami prawa. Stanowisko organu wojewódzkiego należy podzielić. Przypomnieć trzeba, że dla działki inwestycyjnej nr ew. [...] położonej na terenie o symbolu [...]Plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przewiduje, jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych - wyłącznie - w formie wolnostojącej lub bliźniaczej. Przedstawiony projekt zamienny przedstawia natomiast budynek mieszkalny wielorodzinny, skoro z jego części rysunkowej wynika, że posiada on co najmniej 4 lokale (zakładając że poddasze jest częścią lokali znajdujących się poniżej, jak wywodził skarżący), co jest sprzeczne z przytoczonymi zapisami planu. Wskazać bowiem w tym miejscu trzeba, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wprawdzie słusznie wskazuje się w skardze, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej budynku w zabudowie bliźniaczej, a więc nie można wykluczyć możliwości oddzielenia dwóch części budynku bliźniaczego jedną wspólną ścianą, zamiast dwoma ścianami osobnymi dla każdej z części, niemniej ww. projekt zamienny - jak już wskazano wyżej - dotyczy budynku wielorodzinnego. Ponadto, skoro z samej istoty budynku bliźniaczego wynika, że składa się on z dwóch bliźniaczych części, to oczywiste jest – zdaniem Sądu – że do każdej z części winno być zaprojektowane osobne wejście, natomiast projekt zamienny przewiduje tylko jedno wejście. Przedstawiony przez inwestora projekt zamienny nie doprowadza zatem spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, co z kolei oznacza, że nie było podstaw do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a w przypadku zakończenia budowy, zatwierdzenia projektu zamiennego w trybie art. 51 ust. 4 cyt. ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 art. 51 należy rozumieć również sytuację, w której wprawdzie inwestor przedstawił projekt budowlany zamienny, ale projekt nie może zostać zatwierdzony. Inna wykładania art. 51 cyt. ustawy wypaczałaby istotę postępowania naprawczego i wyłączała możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Gd 328/12, LEX nr 1226495). W związku z powyższym słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - stosując się do oceny prawnej zawartej w ww. wyroku – po sprawdzeniu, że pierwotna decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2008r. pozostaje w obrocie prawnym - stwierdził, że należało na inwestora nałożyć obowiązek doprowadzenia spornego budynku do stanu poprzedniego, tj. budynku jednorodzinnego bliźniaczego, a więc do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Odpowiadając na pozostałe zarzuty skargi, Sąd nie dopatrzył się takich uchybień przepisom postępowania wymienionych w skardze, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ prawidłowo i wystarczająco czytelnie przedstawił swoje stanowisko, co odpowiada wymogom wynikającym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Jako chybiony należało ocenić również zarzut naruszenia art. 7, 9 i 10 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wynik postępowania, co – zdaniem skarżącego - spowodowało brak możliwości dochodzenia jego praw i naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżący nie wykazał bowiem, że uchybienia organu odwoławczego uniemożliwiły mu podjęcie konkretnej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki wpływ, że zapadałaby decyzja innej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 84 § 1 kpa zaznaczyć trzeba, że zagadnienia związane ze "zmianami w projekcie", jak podnosił skarżący, nie wymagały wiadomości specjalnych, gdyż nie wykraczały poza zakres wiadomości i doświadczenia organów nadzoru budowlanego, które są organami wyspecjalizowanymi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.