VII SA/Wa 2072/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] maja 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] wpłynęło zawiadomienie K. G. (dalej: skarżący) o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego podpiwniczonego parterowego z poddaszem użytkowym na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], zrealizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] wydanej w dniu [...] czerwca 1998 r. przez Burmistrza Miasta [...]. Ze złożonych przez skarżącego dokumentów tj. oświadczenia kierownika budowy i kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami wynika, że przedmiotowy budynek zrealizowano z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na wykonaniu w kondygnacji piwnic od strony garażu - strona wschodnia - ściany osłonowej pod podciągiem oraz od strony zachodniej zewnętrznych schodów betonowych wraz z pomieszczeniem na sprzęt ogrodniczy. Organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania wskazanego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonanie schodów nie przewidzianych w decyzji o pozwoleniu na budowę jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego zgodnie z art. 36 a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze. zm., zwaną dalej Prawo budowlane) tj. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, a zatem dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w związku z powyższym w ocenie organu wymagane jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w ramach nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że organ I instancji przekroczył termin do wniesienia sprzeciwu, przewidziany w art. 54 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu swojego odwołania skarżący powołał m. in. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. (sygn. akt: II SA/Kr 965/02), w myśl którego termin określony w art. 54 Prawa budowlanego obejmuje również doręczenie decyzji o sprzeciwie stronie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowo - administracyjnym, wyrażonym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2007 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1156/07), do skuteczności zgłoszenia sprzeciwu ustawodawca nie wymaga doręczenia stronie decyzji, którą sprzeciw zgłoszono. Natomiast nadanie odpisu decyzji o sprzeciwie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed upływem terminu powoduje, że termin do dokonania czynności procesowej jest zachowany, niezależnie od faktycznej daty doręczenia sprzeciwu skarżącemu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że za takim wyliczeniem terminu do wniesienia sprzeciwu przemawia również art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej "k.p.a."), zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Przyjęcie natomiast, że termin przewidziany w art. 54 obejmuje również doręczenie decyzji stronie, w ocenie organu mogłoby prowadzić do sytuacji, w której strona celowo uchylając się od odbioru rozstrzygnięcia czyniłaby sprzeciw w nim zgłoszony bezskutecznym. Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż organ I instancji zasadnie zgłosił sprzeciw, ponieważ wykonanie podczas budowy w/w obiektu zewnętrznych schodów betonowych wraz z pomieszczeniem na sprzęt ogrodniczy, nieprzewidzianych w decyzji o pozwoleniu na budowę wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie tego pozwolenia, gdyż stanowiło, zgodnie z art. 36a ust 5 pkt 2 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o wstrzymanie ich wykonania w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: - art. 54 Prawo budowlane przez przekroczenie przez organ I instancji terminu do wniesienia sprzeciwu; - art. 36a ust 5 pkt 2 Prawo budowlane przez uznanie, iż realizacja schodów wraz z pomieszczeniem na sprzęt ogrodniczy zwiększa kubaturę oraz powierzchnię zabudowy obiektu podczas gdy organ administracyjny nie udowodnił by wskazane parametry budynku różniły się od tych wskazanych w projekcie; ponadto pominięcie okoliczności, iż wskazane schody oraz pomieszczenie na sprzęt ogrodniczy nie są ani zadaszone, ani połączone komunikacyjnie z budynkiem mieszkalnym. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji tj.: - art. 110 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez przyjęcie odmiennie do treści art. 110 k.p.a., że organ administracyjny jest związany decyzją od chwili jej nadania w placówce urzędu pocztowego, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji oraz nieumorzenie postępowania w sprawie mimo dostrzeżenia przez organ II instancji, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu już po upływie terminu przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego, tj. w czasie gdy kompetencja organu I instancji do wniesienia sprzeciwu wygasła z uwagi na upływ terminu prawa materialnego przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego,; - art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez przyjęcie iż norma ta ma zastosowanie do terminów prawa materialnego - w tym wypadku terminu przewidzianego w art. 54 Prawa budowlanego, zdaniem skarżącego art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do terminu na dokonanie czynności procesowej; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia oględzin schodów i pomieszczenia na sprzęt ogrodniczy, co spowodowało że zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący; - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez arbitralne uznanie, iż schody wraz z pomieszczeniem na sprzęt ogrodniczy zwiększyły kubaturę oraz powierzchnię zabudowy domu mieszkalnego podczas gdy okoliczność ta nie została udowodniona, albowiem organ administracyjny nie wykazał by kubatura bądź powierzchnia zabudowy w rzeczywistości różniły się od tej przewidzianej w projekcie; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów oraz dowodów na podstawie, których organ administracyjny ustalił, iż kubatura oraz powierzchnia zabudowy domu rzeczywiście różni się od tej przewidzianej w projekcie. W uzasadnieniu skarżący powołując się m.in. na wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 roku II OSK 1588/07 stwierdził ponadto, że 21-dniowy termin przewidziany w art. 54 Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego ustalającym z woli ustawodawcy termin, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków materialnoprawnych strony. Termin ten ze względu na swój charakter nie podlega przywróceniu, zawieszeniu, czy przerwaniu. Wobec materialnoprawnego charakteru normy art. 54 Prawo budowlane uznał, iż organ II instancji błędnie przyjął, iż do biegu terminu z art. 54 Prawo budowlane będzie miała zastosowanie norma art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., jako że norma ta odnosi się wyłącznie do terminu na dokonanie czynności procesowej. Skarżący zwrócił także uwagę na błędne w jego opinii przekonanie organu II instancji, utożsamiającego pojęcie sporządzenia decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.) z pojęciem wydania decyzji (ar. 109 i 110 k.p.a.), co doprowadziło do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy podczas gdy należało zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję organu I instancji a postępowanie w sprawie umorzyć. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zw. "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, jednak nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 Prawa budowlanego, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Nie ulega wątpliwości, że termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy ma charakter materialny. Oznacza to, że jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia organu nadzoru budowlanego do skutecznego sprzeciwiania się przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego. Z faktu tego nie można jednak, tak jak uczynił to skarżący, wyprowadzać wniosku, że zgłoszenie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego, oznacza konieczność jego fizycznego doręczenia inwestorowi w terminie 21 dni od dnia dokonania tego zgłoszenia. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie prezentuje pogląd, zgodnie z którym, do dochowania terminu, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego wystarczy nadanie sprzeciwu w urzędzie pocztowym. Dla określenia daty z jaką termin uważa się za zachowany należy sięgnąć do zasad określonych w art. 57 § 5 k.p.a. Zgodnie z tym artykułem termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo (w rozpoznawanej sprawie decyzja wnosząca sprzeciw) zostało np. nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Nawiązanie do treści art. 57 § 5 k.p.a. przy ocenie, czy organ zachował termin 21 - dniowy do wniesienia sprzeciwu z jednej strony zobliguje organ do terminowego podejmowania czynności, z drugiej zaś będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tego terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania 21 - dniowego terminu pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu na podjęcie określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż 21 - dniowy termin, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, o ile w terminie 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji termin ten zachował. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw organu dotyczył przystąpienia inwestora do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego podpiwniczonego parterowego z poddaszem użytkowym. Podstawę faktyczną decyzji (sprzeciwu) stanowiło ustalenie, że wskazany budynek zrealizowano z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na wykonaniu w kondygnacji piwnic od strony garażu strona wschodnia, ściany osłonowej pod podciągiem oraz od strony zachodniej zewnętrznych schodów betonowych wraz z pomieszczeniem na sprzęt ogrodniczy. Wykonanie schodów nie przewidzianych w decyzji o pozwoleniu na budowę zostało przez organy nadzoru budowlanego zakwalifikowane jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, w rozumieniu art. 36 a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, dające podstawę do zgłoszenia sprzeciwu w oparciu o powołany na wstępie art. 54 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 36 a ust. 5 powołanej wyżej ustawy nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Stanowisko orzekających w sprawie organów opiera się na założeniu, że realizacja schodów wraz z pomieszczeniem na sprzęt ogrodniczy zwiększyła powierzchnię zabudowy i kubaturę obiektu, co oznacza istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Zaprezentowany sposób wykładni art. 36a Prawa budowlanego, wyraża się w przekonaniu organów, że ustalenie istnienia którejkolwiek z wymienionych w tym przepisie okoliczności jest wystarczające do uznania jej za istotne odstępstwo od projektu budowlanego w rozumieniu powołanego przepisu. Prezentując powyższy pogląd orzekające w sprawie organy poprzestały jedynie na stwierdzeniu, że realizacja schodów wraz z pomieszczeniem na sprzęt ogrodniczy zwiększyła powierzchnię zabudowy i kubaturę obiektu. Z tego tylko faktu wywiodły istotny charakter tego odstępstwa, nie rozważając i już szerzej go nie uzasadniając. Organy nie poddały m. in. ocenie oświadczenia 2B kierownika budowy z dnia [...] maja 2012 roku, który uznał, że wprowadzone zmiany w czasie wykonywania robót budowlanych nie odstępują w sposób istotny od zatwierdzonego projektu. Sąd rozpoznający sprawę podziela zaprezentowany w literaturze i orzecznictwie pogląd, że to, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy od okoliczności sprawy (Komentarz do art. 36 a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C.H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r., System Informacji Prawnej Legalis oraz powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r. sygn. akt: IV SA 3274/02). O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. Nie jest wykluczone uznanie, że wykonanie betonowych schodów zewnętrznych wraz z pomieszczeniem na sprzęt ogrodniczy może przesądzać o istotnym charakterze stwierdzonego odstępstwa. Rzecz jednak w tym, że zakwalifikowanie wskazanych wyżej zmian jako istotnych w rozumieniu art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, bez dokonania dodatkowych ustaleń było - ze wskazanych już wyżej przyczyn - przedwczesne. Słusznie bowiem wywodzi skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania m.in. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. , że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co nie udowodniły, że została zwiększona powierzchnia zabudowy oraz kubatura w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1375/11 "...z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji planowane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, będzie wymagać wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9...". Analogicznie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2011 r. II OSK 1296/10 Naczelny Sad Administracyjny dotyczącym wprawdzie robót budowlanych, które zmieniają sposób użytkowania obiektu NSA wskazał, że "Stwierdzeniem, czy nastąpiło istotne odstępstwo wymaga porównania, funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązań technicznych i przede wszystkim zamierzonego sposobu użytkowania zawartych w projekcie budowlanym z rzeczywistym stanem wykonywanych robót budowlanych" W rozpoznawanej sprawie konieczne jest zatem - przez wzgląd na prawidłową wykładnię powołanego wyżej przepisu - poczynienie dalszych ustaleń co do tego, czy stwierdzone odstępstwo może zostać uznane za istotne. Dla rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia zasadnicze znaczenie ma ustalenie odstępstwa, wskazanie dokładnie, na czym ono polega, ustalenie rozmiarów dobudowanej części, wykazanie czy powoduje to odstępstwo od wskazanej w projekcie powierzchni zabudowy i kubatury i w jakim rozmiarze, a jeśli tak, to dokonanie oceny, dlaczego takie odstępstwo należy uznać za istotne. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 152 i art. 200 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.