VII SA/Wa 2074/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. Sp. z o.o. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent [...], działając w oparciu o art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1016 ze zm.) i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] ([...]), wniósł sprzeciw do zgłoszenia z dnia 3 listopada 2006 r. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę tablicy reklamowej wolnostojącej (o wym. ekranu ekspozycyjnego 6.0 x 3.0) zlokalizowanej na dz. [...] z Obr [...] przy ul. W., której zamiar zainstalowania zgłosiła w dniu 3 listopada 2006 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. B. w W. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż jak wynika z treści zgłoszenia i załączonych dokumentów inwestycja polega na zainstalowaniu tablicy reklamowej składającej się z fundamentu o wym. 2,8 x 1,8 x 0,3 m, słupa o wys. 4 m. oraz ekranu ekspozycyjnego o wym. 6 x 3 m. W ocenie organu tablica stanowi konstrukcję posiadającą znaczne rozmiary i przenoszącą duże siły i momenty. Dlatego zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego realizacja ww. tablicy może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w związku z możliwością wystąpienia niekorzystnych czynników atmosferycznych takich jak gwałtowne podmuchy wiatru w czasie wystąpienia burzy co mogłoby powodować naruszenie konstrukcji tablicy. Ponadto tablica może stanowić uciążliwość w dostępie do mediów, gdyż z załączonego do zgłoszenia planu sytuacyjnego wynika, że sieci podziemne zlokalizowane są w bliskiej odległości od fundamentu reklamy. Prezydent [...] uznał zatem, że zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor powinien złożyć wniosek o pozwolenie na budowę zgłoszonej reklamy. Wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę powinien dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji odwołała się S. Sp. z o.o., która zarzuciła wydanej decyzji niezgodność z przepisami Prawa budowlanego, polegającą na nieuwzględnieniu wyjątków przewidzianych w art. 29 i 30 tej ustawy, naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 8 kpa poprzez brak szczegółowych wyjaśnień organu co do zebranych dowodów i materiałów, a w szczególności skarżącego co do uciążliwości w dostępie do mediów. W rezultacie wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem niniejszego zgłoszenia jest zamiar zainstalowania wolnostojącej, dwustronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 6 x 3 m. ustawionej na przestawnym fundamencie. Tablica zamontowana zostanie na słupie o wysokości 4 m. Z opisu technicznego przedmiotowej inwestycji wynika nadto, że inwestor w pierwszej fazie prac zamierza wybudować konstrukcję, której głównymi elementami są: fundament prefabrykowany, trzon nośny, konstrukcję wsporczą tablicy bezpośrednio przymocowaną do trzonu słupa nośnego, na której jako ostatni element zostanie zamontowana tablica pod reklamy. Z powyższego zdaniem organu wynika, że prace budowlane podejmowane przez inwestora będą polegały na wykonaniu nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie tylko jego instalacji. Dlatego w sprawie tej nie ma zastosowania art. 29 ust 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W ocenie organu instalowaniem nie można bowiem określać budowy samodzielnej konstrukcji na własnym fundamencie. Wojewoda [...] uznał, że wielkość projektowanego urządzenia reklamowego, jego masa całkowita oraz sposób osadzenia na gruncie świadczą o tym, że zgłoszona inwestycja jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego tj. wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, zaś taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda [...] stwierdził, że przedstawioną argumentacje podziela orzecznictwo sądów administracyjnych, które w analogicznych przypadkach orzekają, iż wolnostojące urządzenia reklamowe na stopie fundamentowej są trwale związane z gruntem, są budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego i że wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Przytoczył pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, zgodnie z którym do przedstawionego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zaś w art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest mowa o dwu różnych rodzajach urządzeń reklamowych i do tych, które są wolnostojące i trwale związane z gruntem wymagają pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko – jak podkreślił organ – zostało zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05. Powyższa decyzja została zaskarżona przez S. Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której Skarżąca ponownie zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 kpa oraz naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie wyjątków przewidzianych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego. W obszernym uzasadnieniu Spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dotyczące nieuwzględnienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wyjątku przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i uznania, że wykonywanie robót budowlanych polegających na realizacji inwestycji w postaci urządzeń reklamowych wymaga jedynie zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę. Skarżąca przytoczyła inne orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swoich twierdzeń. Wskazała, że w aktualnym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnych w Warszawie wyrażany jest pogląd, że zarówno instalacja tablic reklamowych na obiektach budowlanych, jak i budowa wolnostojących urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (tak np. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1311/04). Jednocześnie Spółka ponowiła zarzuty dotyczące niewłaściwego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji i tym samym naruszenia art. 8 oraz art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz innych przepisów postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić – co zupełnie umknęło uwadze Wojewody [...] – że materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] był art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 tej ustawy, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zaznaczenia wymaga, że zacytowany przepis nie stanowi o generalnym obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji polegających na instalacji urządzeń reklamowych. Wręcz przeciwnie – mówi wprost o obiektach lub robotach budowlanych, które są objęte jedynie obowiązkiem zgłoszenia. Przepis ten przewiduje natomiast instrument, dzięki któremu organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę uznając, że wystąpiły pewne, ściśle określone w ustawie okoliczności, czyli: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych i wreszcie wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Powołany przepis art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi zatem bez wątpienia podstawę do orzekania przez organ administracji w ramach tzw. uznania administracyjnego, w przypadkach gdy np. powstaje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, co uzasadnia większą kontrolę administracyjną realizacji inwestycji. Orzekanie przez organ w oparciu o uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności i musi być poprzedzone szczególnie wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego gromadzony jest odpowiedni materiał dowodowy uzasadniający podjęcie określonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej, co w przypadku uznania administracyjnego ma szczególne znaczenie. Reasumując organ administracji architektoniczno-budowlanej ma pełne podstawy orzec na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę działając w granicach uznania administracyjnego. Wydana w niniejszym postępowaniu decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] ma właśnie taki charakter. Warto zwrócić w tym miejscu uwagę, że wbrew zarzutom skarżącej Spółki, w decyzji tej Prezydent [...] jednoznacznie przesądził o zastosowaniu procedury zgłoszeniowej w odniesieniu do budowy tablicy reklamowej wolnostojącej, której realizacji domagała się Skarżąca. Uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji oznacza jedynie uznanie przez organ realizacji tej inwestycji za mogącą powodować niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Tymczasem Wojewoda [...] całkowicie zignorował przesłanki decyzji pierwszoinstancyjnej i rozpoznając odwołanie nie odniósł się do treści art. 30 ust. 7 pkt 1 w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. W rezultacie nie dokonał zupełnie powtórnej oceny, czy projektowana tablica stanowi – jako konstrukcja "posiadającą znaczne rozmiary i przenoszącą duże siły i momenty" – rzeczywiście może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wojewoda [...] zupełnie pominął zatem twierdzenia podnoszone przez organ pierwszej instancji dotyczące możliwości wystąpienia niekorzystnych czynników atmosferycznych takich jak gwałtowne podmuchy wiatru w czasie wystąpienia burzy co mogłoby powodować naruszenie konstrukcji tablicy. Wreszcie nie ustosunkował się do ewentualnego zagrożenia wynikającego ze zbliżenia sieci podziemnych do fundamentu reklamy. Zamiast tego Wojewoda [...] stwierdził, iż projektowany obiekt objęty jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę wskazując na kwestię trwałego powiązania z gruntem i konieczność posadowienia fundamentu urządzenia reklamowego. Treść zarzutów zawartych w odwołaniu Spółki S. od decyzji organu pierwszej instancji świadczy w rzeczywistości o niezrozumieniu przez odwołującą się istoty decyzji wydanej w pierwszej instancji. Co istotne dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji - do meritum sprzeciwu zgłoszonego przez Prezydenta [...] nie odniósł się również organ odwoławczy. W rezultacie Wojewoda [...] nie rozpatrzył ponownie przesłanek zastosowania administracyjnego uznania, w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, lecz zamiast tego wdał się w polemikę ze Skarżącą przedstawiając część orzecznictwa sądowoadministracyjnego dla poparcia tezy, że tego typu inwestycje, jak realizacja tablicy reklamowej wolnostojącej nie podlegają uproszczonej procedurze zgłoszeniowej, lecz wymagają zawsze pozwolenia na budowę. Takie rozstrzygnięcie tworzy sytuację, w której strona uzyskuje stanowisko organu odwoławczego podjęte w oparciu o zupełnie nowe przesłanki ustawowe, do których nie może się już odnieść w dalszym toku instancji. Stanowi to-zdaniem Sądu- naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodatkowo Wojewoda [...] naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, gdyż utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomimo, iż nie podzielił zupełnie wyrażonego w nim stanowiska, dotyczącego zakwalifikowania projektowanej tablicy reklamowej jako objętej jedynie obowiązkiem zgłoszenia. W ocenie Sądu powyższe uwagi mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem Wojewoda [...] przyjął błędną interpretację przepisów Prawa budowlanego, kwalifikując projektowaną tablicę reklamową do kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego zawierające definicję pojęcia "budowla" nie przesądza w żadnej mierze o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów przykładowo wymienionych w tym przepisie, w tym także wolno stojących trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych. Sam fakt zakwalifikowania danego obiektu do kategorii "budowli" nie stanowi o materialnoprawnym obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i nie wyłącza wcale możliwości zastosowania ustawowych wyjątków od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku, gdy organy administracyjne uznają, że skala i wielkość robót budowlanych przy instalowaniu tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska, albo zwiększenie ograniczenia lub uciążliwość dla terenów sąsiednich, może w drodze decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, na roboty objęte zgłoszeniem. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga uzasadnienia przez organ podstaw do zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy. Reasumując, Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia 24 września 2007 r. naruszył przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, jak również przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 kpa. Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] zobowiązany będzie do wnikliwego rozpatrzenia zarzutów odwołującej się Spółki w świetle przesłanek z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, a w przypadku ewentualnego stwierdzenia znacznych braków w zgromadzonym materiale dowodowym zastosowania instrumentu określonego w art. 138 § 2 kpa. Zaakcentowania wymaga, że organ pierwszej instancji może w każdym przypadku zastosować art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, jeżeli uzna, iż wystąpiły przesłanki określone w tym przepisie. Nie można bowiem wykluczyć, że instalacja urządzenia reklamowego znacznych rozmiarów np. dużej tablicy stanowi ewentualne zagrożenie dla ludzi i mienia, szczególnie w sytuacji pogorszenia warunków atmosferycznych. Trudno zatem sobie wyobrazić, aby organ został pozbawiony właśnie tego narzędzia uzasadnionej kontroli administracyjnej. Tym niemniej każde tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno być poprzedzone odpowiednim postępowaniem i podparte właściwym uzasadnieniem. Albowiem jedynie taka decyzja nie będzie wywoływała uzasadnionych wątpliwości co do przekroczenia granic uznania administracyjnego i orzeczenia na zasadzie niedopuszczalnej dowolności. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.