VII SA/Wa 2084/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia części budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VIISA/Wa 2084/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na następujących ustaleniach i rozważaniach: na skutek zawiadomienia Komisariatu Policji w [...] przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadzili oględziny budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się w [...] przy ul. [...]. W ich wyniku ustalono, że na nieruchomości znajduje się budynek podpiwniczony czteropiętrowy z poddaszem mieszkalnym. W lokalach nr. [...] , [...] i [...] znajdujących się na najwyższej kondygnacji (na poddaszu) stwierdzono, że widoczne elementy konstrukcyjne noszą ślady degradacji biologicznej, zaś pozostała część tych elementów jest zabudowana. To spowodowało, iż organ I instancji nakazał wspólnocie mieszkaniowej opróżnienie części budynku mieszkalnego, o którym wyżej mowa obejmującej lokale nr. [...] i [...] oraz drugi poziom lokalu nr. [...] oraz zarządził umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania lokali. Z uwagi na charakter tego zagrożenia na podstawie art. 108 kpa nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie nie poprzedził go prawidłową oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, iż w aktach sprawy znajdowała się przedłożona przez prokuratora opinia biegłego sądowego o specjalności budownictwo, z której wynikało, że dach budynku przy ulicy [...] w [...] zagraża życiu i zdrowiu wielu osób oraz mieniu w wielkich rozmiarach. Według biegłego przyczyną takiego stanu rzeczy jest: - zastosowanie drewna porażonego przez owady, -nie zabezpieczenie w sposób skuteczny środkami ognioochronnymi drewnianej konstrukcji dachu, - nie połączenie w sposób trwały ( zgodnie z projektem) drewnianej konstrukcji budynku. Z kolei z oceny zawartej w przeglądzie pięcioletnim budynku wynika, że obiekt spełnia wartości użytkowe, a stwierdzone uszkodzenia biologiczne w konstrukcji dachu mogą spowodować katastrofę budowlaną. Jeśli chodzi natomiast o ekspertyzę mykologiczną to zawiera ona stwierdzenie, iż zachodzi realne zagrożenie nośności porażonych elementów a tym samym więźby dachowej. To zaś grozi katastrofą budowlaną. W tym stanie rzeczy autor tej opinii sugeruje rozważenie wymiany całej konstrukcji dachowej oraz stropu. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 66 Prawa budowlanego i wywiódł, iż nakaz opróżnienia lokali wskazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydany w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego należy uznać za nietrafny, albowiem w toku kontroli przeprowadzonej przez ten organ ( w dniu 27 lutego 2009 r.) nie stwierdzono zagrożenia dla ludzi i mienia. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowym przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji o opróżnieniu budynku na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nie jest zły stan techniczny budynku, ani nawet taki stan, który grozi zawaleniem w bliżej nieokreślonym czasie, lecz bezpośrednia groźba zawalenia się budynku. Taka groźba w przedmiotowej sprawie nie ma jednak miejsca. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji zgodził się z odwołującym i przyznał, iż także jego zdaniem doszło do błędnej subsumpcji stanu faktycznego dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uznał jednak, iż nie ma podstaw do nakładania obowiązku sporządzenia kolejnej opinii (oceny technicznej) albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający. Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 kpa i uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia wydanego w I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła w całości Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Decyzji tej zarzuciła: 1) obrazę art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nierozpoznanie i nie odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu zarzutu nr. 7 zawartego w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego tj. "nie odniesienie się przez organ II instancji do zarzutu nieuwzględnienia decyzją drugiego poziomu lokalu nr [...] przy ulicy [...]w [...]", 2) obrazę art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 3, art. 7 i art. 12 § 1 i 2 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji bez wskazania zakresu postępowania wyjaśniającego z jednoczesnym stwierdzeniem o wystarczającej ilości opinii w sprawie a dotyczących stanu technicznego więźby dachowej nieruchomości przy ul. [...] w [...], a tym samym naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, prawdy obiektywnej oraz szybkości i prostoty postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości ewentualnie o stwierdzenie, iż wydano ją z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując wykładni powyższego przepisu należy jednak mieć na względzie także treść art. 136 kpa, co oznacza iż należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 zd. 1 kpa tylko wówczas gdy wykaże że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez niego decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Za taką interpretacją art. 138 § 2 kpa opowiedziała się judykatura. W szeregu orzeczeniach wydanych w sprawach, w których konieczna była wykładnia tegoż przepisu wskazywano bowiem, że: 1) decyzję kasacyjną można uznać za zgodną z prawem gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji zawiera braki, które nie mogą być uzupełnione w ramach postępowania przeprowadzonego w granicach zakreślonych dyspozycją art. 136 kpa (por. min. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 619/07 – Lex nr 479287), 2) przyczyny dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości jakie daje art. 138 § 2 kpa powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 562/07- Lex nr 394775 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 459/07 – Lex nr 419069)’ 3) konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa) wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (zobacz m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07 – Lex nr 364783 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 860/07 – Lex nr 469766) Jest oczywiste również i to, że organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną nie może przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy. W omawianej sytuacji o treści tegoż rozstrzygnięcia może bowiem decydować organ, którego rozstrzygnięcie uprzednio uchylono czyli organ I instancji. Taka ingerencja organu odwoławczego nie znajduje oparcia w przepisach kpa jest więc w istocie niedopuszczalna. Organ II instancji może bowiem co najwyżej udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego jakie należałoby przeprowadzić w I instancji. Owe wskazówki (zalecenia) stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 kpa wiążą organ pierwszej instancji jednakże jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, co oznacza iż sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie uzasadnił, z jakich przyczyn odstąpił od możliwości jakie daje art. 136 kpa ale i nie wyjaśnił dlaczego rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Mało tego nie wskazał choćby jednej czynności, którą organ I instancji winien podjąć przed ponownym rozstrzygnięciem sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wręcz, iż zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest wystarczający, albowiem organ zanegował potrzebę uzyskania kolejnej opinii w przedmiocie stanu technicznego spornego obiektu. Podkreślił iż w aktach sprawy znajdują się trzy takie opinie, a w związku z tym kolejna jest zbędna. Lektura uzasadnienia kwestionowanej decyzji prowadzi do wniosku iż nie zawiera ono żadnych zaleceń (wskazówek) kierowanych pod adresem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]. W istocie więc organ ten nie uzyska wiedzy co do tego w jakim zakresie należy przeprowadzić postępowanie przed tym organem, tak aby uczynić zadość wymogowi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W ocenie Sądu rozważania poczynione przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazują na konieczność wydania przez ten organ decyzji reformatoryjnej. Organ ten prezentuje bowiem stanowisko, iż zebrany materiał dowodowy (który jest wystarczający) winien zostać poddany ponownej analizie i ocenie. Zdaniem Sądu takiej analizy i oceny może dokonać organ odwoławczy zważywszy dodatkowo na przedmiot postępowania i charakter sprawy, które wymagają szybkich i stanowczych rozstrzygnięć. Podjęcie decyzji kasacyjnej z pewnością temu nie służy. Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż organ II instancji nie odniósł się do wszystkich kwestii podnoszonych w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z tego też względu uznać należy, iż także zarzut opisany w pkt. 1 skargi jest uzasadniony. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 200 p.p.s.a. JP