VII SA/Wa 2096/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), asesor WSA Wojciech Białogłowski, , Protokolant: ref. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi W. P. i M. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 lipca 2025 r. nr 1018/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z 11 lipca 2025 r., Nr 1018/OPO/2025 Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania M. P. i W. P. , reprezentowanych przez adw. M. F. , od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z [...] marca 2025 r., utrzymał w mocy tą decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że 23 września 2024 r. inwestorzy M. P. i W. P. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], obręb [...] w W. Pismem z 4 października 2024 r. Prezydent m. st. Warszawy, stosownie do art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył o możliwości zgłaszania wniosków i zastrzeżeń, wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań do czasu wydania decyzji kończącej sprawę i postanowieniem Nr 400/WLO/PA/2024 z 30 października 2024 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji dołączonej do wniosku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawyPr. bud. Pismem z 10 grudnia 2024 r. inwestorzy poinformowali o uzupełnieniu braków w przedłożonej dokumentacji. Postanowieniem Nr 494/WLO/PA/2024 z 24 grudnia 2024 r. po ponownej weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego i analizie przesłanych wyjaśnień do postanowienia z 30 października 2024 r., Prezydent m. st. Warszawy wezwał inwestorów do uzupełnienia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. Na wniosek inwestorów Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z 27 lutego 2025 r. wyznaczył termin uzupełnienia braków do dnia 31 marca 2025 r. Pismem z 14 marca 2025 r. inwestorzy poinformowali, że zwracają wypożyczoną dokumentację projektową. Decyzją Nr [...] z 26 marca 2025 r., Prezydent m. st. Warszawy odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego dla inwestorów, przebudowy i rozbudowy ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli inwestorzy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, stanowi decyzję administracyjną, zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Po przytoczeniu treści art. 35 ust. 1 Pr. bud. Wojewoda stwierdził, że dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest o tyle istotne, że zatwierdzony już projekt stanowi jednocześnie podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co następuje, co do zasady, w jednej decyzji (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego). W razie niedokładnego zbadania tego projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści, zgodności z przepisami prawa, posiadanych uzgodnień, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem. Z powyższych względów zatwierdzenie projektu w decyzji musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą przeprowadzoną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 3 Pr. bud. w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarustawy w rejonie ulicy [...] (Uchwała Nr XXXVI1/1119/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z 10 lipca 2008 r.. dalej: "m.p.z.p"). Teren opracowania tj. dz. ewid. nr 4, obręb [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, znajduje się na obszarze oznaczonym w m.p.z.p symbolem 11.1 MW-N (zabudowa wielo- i jednorodzinna). Postanowieniem Nr 494/WLO/PA/2024 z 24 grudnia 2024 r. po ponownej weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego i analizie przesłanych wyjaśnień do postanowienia z 30 października 2024 r., Prezydent m. st. Warszawy wezwał inwestorów do uzupełnienia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji m. in. poprzez: wykazanie zgodności planowanej inwestycji tj. rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p, w tym ustaleniami szczegółowymi dla strefy oznaczonej w planie symbolem 11.1 MW-N, na obszarze której, zlokalizowana jest działka nr [...]. Zakres planowanego przedsięwzięcia powinien być zgodny z ustaleniami dla ww. strefy, w tym odpowiadać definicji przebudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydent m. st. Warszawy wskazał, że wnioskodawcy nie wykazali zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p wraz z ustaleniami szczegółowymi dla strefy oznaczonej w planie symbolem 11.1 MW-N, na obszarze której, zlokalizowana jest działka nr ewid. [...]., a zakres planowanego przedsięwzięcia winien być zgodny z ustaleniami dla ww. strefy, w tym odpowiadać definicji przebudowy - art. 3 pkt 7 Pr. bud. Ponadto wskazał, że "Obecnie, część budynku pozbawiona jest części ścian, stropu oraz przykrycia dachu. Planowane wykonanie stropu/oddzielającego kondygnację/, ścian oraz wykonanie zadaszenia nie można zakwalifikować, jako przebudowę budynku, tylko jako jego odbudowę. Zarówno odbudowa jak i rozbudowa została wskazana, jako rodzaj robót budowalnych polegających na budowie/ definicja budowy, art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowalne. Ustalenia szczegółowe planu dla przedmiotowej działki dopuszczają jedynie remont i przebudowę istniejącej zabudowy jednorodzinnej. W związku z powyższym, zakres przewidzianych przez Inwestora robót budowalnych polegających na rozbudowie budynku i jego odbudowie, jest niezgodny z ustaleniami mpzp obowiązującego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] , obręb [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy". W ocenie Wojewody Mazowieckiego decyzja odmowa Prezydenta m. st. Warszawy była słuszna. Na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszarustawy w rejonie ulicy [...]. Teren opracowania tj. dz. ew. nr [...], obręb [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, znajduje się na obszarze oznaczonym w m.p.z.p symbolem 11.1 MW-N (zabudowa wielo- i jednorodzinna). Zgodnie z § 25 m.p.z.p dla terenu oznaczonego na rysunku planu numerem 11.1 i symbolem przeznaczenia MW-N, ustala się: 1) przeznaczenie terenu: a) podstawowe: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności, b) dopuszczalne: usługi nieuciążliwe, c) dopuszcza się, jako funkcję przeważającą budynki zamieszkania zbiorowego, d) dopuszcza się pozostawienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz jej remonty i przebudowę, e) dopuszcza się pozostawienie oraz remonty i przebudowę usług nieuciążliwych na terenie działki ew. nr [...]. M.p.z.p dopuścił na terenie przedmiotowej inwestycji pozostawienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz jej remonty i przebudowę (§ 25 pkt 1 lit. d), ale nie zawiera definicji przebudowy. Wobec tego należy sięgnąć do definicji wskazanej w art. 3 pkt 7a Pr. bud. Przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 8 tej ustawy, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak wynika z projektu budowlanego (str. 5 pkt 3) na terenie objętym wnioskiem zaprojektowano przebudowę i rozbudowę domu jednorodzinnego z garażem wbudowanym dla dwóch samochodów oraz utwardzonym dojściem i miejscem parkingowym. W opisie projektowanej zabudowy (str. 13 projektu) wskazano, że "W przebudowywanej, nieużytkowanej obecnie (ze względu na stan techniczny) części na parterze zaprojektowano: - garaż, pomieszczenia gospodarcze, techniczne, kotłownię oraz WC. Przylega do niej rozbudowywana, nowa część będąca funkcjonalnie garażem dla drugiego samochodu. Na piętrze w obrysie istniejących ścian i części rozbudowywanej (z nowym stropem gęstożebrowy) zaprojektowano 3 sypialnie, salon z aneksem kuchennym, garderobę), spiżarkę i dwie łazienki. Całość funkcjonalnie połączona z parterem klatką schodową. Istniejąca, użytkowana cześć domu z osobnym wejściem podlegająca przebudowie składa się z przedpokoju (ze schodami na piętro), aneksu kuchennego, łazienki, spiżarki oraz salonu w wyjście na istniejący taras. Część istniejąca mieści na parterze dodatkowe pomieszczenie gospodarcze z osobnym wejściem. Przebudowa obejmuje wymianę stropu drewnianego na żelbetowy oraz poszerzenie otworów okiennych. Na piętrze w części istniejącej zaprojektowano przebudowę w postaci podniesienia połaci dachowych (nawiązując do wysokości istniejącej kalenicy), wykonanie nowych otworów okiennych i ścianek działowych". Zgodnie z rysunkami stanu istniejącego, rysunek rzutu parteru Nr 01, rzutu piętra Nr 02, rzutu dachu Nr 03 (str. 65-67 projektu budowlanego), brak jest stropu oraz dachu w części dotyczącej nieużytkowanej obecnie (ze względu na stan techniczny) części budynku. Ponadto z ekspertyzy technicznej oceny stanu technicznego w związku z projektowaną przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującą się na str. 90-113 projektu budowlanego, wynika, że w części 1 budynku tj. nieużytkowej, stwierdzono: zarysowania i pęknięcia ścian zewnętrznych budynku, brak stropu nad parterem wpływający na stateczność reliktów ścian obwodowych budynku, brak więźby dachowej wpływającej na narażenie reliktów ścian obwodowych budynku na wpływ warunków atmosferycznych- zwilgocenie ścian. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda wyjaśnił, że planowane wykonanie stropu w części nieużytkowej budynku, nadbudowa o kondygnację, na której mają znaleźć się 3 sypialnie, salon z aneksem kuchennym, garderoba), spiżarkę i dwie łazienki (str. 40, rysunek rzutu piętra 03), oraz budowa przykrycia dachu stanowi nie przebudowę, a odbudowę budynku. Wobec powyższego ustalenia szczegółowe miejscowego planu dla przedmiotowej działki dopuszczają jedynie remont i przebudowę istniejącej zabudowy jednorodzinnej. W związku z powyższym, zakres przewidzianych przez Inwestora robót budowalnych polegających na rozbudowie budynku i jego odbudowie, jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p. Podstawowym przeznaczeniem terenu 11.1 MW-N jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności. Dopuszczenie pozostawienia istniejącej zabudowy jednorodzinnej na ww. terenie oraz możliwości jej remontu i przebudowy, nie miało na celu dopuszczenia możliwości budowy nowej zabudowy jednorodzinnej na ww. terenie, a jedynie daje możliwość jej przebudowy tj. może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy. W przedmiotowej sprawie zakres prac budowalnych niewątpliwie wykraczał poza istniejącą już substancję budowlaną (planowana budowa stropu, piętra oraz dachu) wobec tego należało zakwalifikować ją jako odbudowę budynku, co jest niezgodne z § 25 pkt 1 lit. d m.p.z.p. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda Mazowiecki podzielił stanowisko organu I instancji, że projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z ustaleniami m.p.z.p. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Powyższy przepis jednoznacznie wskazuje, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno- budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do oceny legalności czy też merytorycznej prawidłowości ustaleń planu miejscowego. Istotny jest fakt jego obowiązywania na danym obszarze i wykładnia danego przepisu planu, pozostająca w zgodzie z brzmieniem postanowień planu. Nie jest więc rzeczą organu badanie zgodności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obwiązującym prawem, lecz ciąży na nim zbadanie zgodności przedstawionego przez inwestora projektu z planem miejscowym obowiązującym na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Badanie to nie może zaś prowadzić do pominięcia przez organy administracji określonych postanowień planu, a w szczególności tych, których treść jest jasna i precyzyjna. Organ jest bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, do czego zobowiązuje go przepis art. 6 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przedmiotowa inwestycja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarustawy w rejonie ulicy [...]. W związku z powyższymi ustaleniami w ocenie organu odwoławczego brak merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy .Z tą decyzja nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem ich pełnomocnika, datowanym na 18 sierpnia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik zarzucił decyzji: "II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA w zw. z art. 15 KPA oraz 136 KPA, poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, oraz: - poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny występowania w rozpoznawanym przypadku przesłanek warunkujących wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego, - poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i poprzestanie na arbitralnym stwierdzeniu, że sprawie zakres prac budowlanych wykraczał poza istniejącą substancję budowlaną (planowana budowa stropu, piętra oraz dachu), wobec czego należało zakwalifikować ją jako odbudowę budynku, co jest niezgodne z § 25 pkt 1 lit. d mpzp, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w toku postępowania w sposób dostateczny wyjaśniona, - poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i brak analizy, czy zgłaszany projekt budowlany i projektowane prace zachowują przeznaczenie terenu, określone w mpzp, oraz, czy zachowują parametry i wskaźniki w tym gabaryty określone w mpzp, w sytuacji gdy okoliczność ta w toku postępowania winna zostać dostatecznie wyjaśniona, albowiem, jej ustalenie przesądza, czy przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], na działce ewid. [...], obr. [...]w Dzielnicy [...] , m.st. Warszawa zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego przedstawionym przez Skarżących jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszarustawy w rejonie ulicy [...], przyjęty uchwałą nr XXXVII/1119/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10.07.2008 2) art. 107 § 3 KPA, poprzez brak dostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; 3) art. 8 KPA, poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, a także kierowania się zasadą proporcjonalności; 4) art. 138 § 1 pkt 1 KPA, poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna zostać uchylona w wyniku postępowania odwoławczego. III. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) § 25 pkt. 1 lit a i d oraz § 25 pkt. 2 lit. a-n miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarustawy w rejonie ulicy [...], przyjęty uchwałą nr XXXVII/1119/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10.07.2008 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż projekt budowlany przedłożony przez Skarżących jest niezgodny z przytoczonymi zapisami mpzp, 2) § 25 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarustawyw rejonie ulicy [...], przyjęty uchwałą nr XXXVI1/1119/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 10.07.2008 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż projekt budowlany przedłożony przez Skarżących jest niezgodny z przytoczonymi zapisami mpzp, 3) art. 35 ust. 1 punkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że inwestycja na podstawie projektu budowlanego przedłożonego przez Skarżących nie jest zgodna z zapisami mpzp, w tym jego § 25; 4) art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmownej, mimo zgodności inwestycji z właściwym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym jego § 25. 5) art. 35 ust. 1 i art. 4 PrBud w zw. z art. 2, 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie uprawnień właścicielskich, prawa zabudowy". Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, obejmującego przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], na działce ewidencyjnej 4, obręb [...]w Dzielnicy [...] , m.st. Warszawy i zasadzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o "przeprowadzenie dowodu z dokumentacji projektowej złożonej w toku postępowania, na okoliczność zgodności projektowanych prac z treścią aktualnie obowiązującego mpzp dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...], na działce ewid. [...], obr. [...]w Dzielnicy [...] , m.st. Warszawa". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał stan faktyczny i stwierdził, że istotą sprawy jest prawna kwalifikacja projektowanych przez skarżących robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...], na działce ewid. [...], oraz ustalenie ich zgodności z postanowieniami obowiązującego m.p.z.p dla ww. nieruchomości. W ocenie pełnomocnika skarżących organ II instancji, mając obowiązek dochodzenia do prawdy obiektywnej w ramach i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.), nie sprostał ww. obowiązkom. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że projekt budowlany przedłożony przez skarżących został oceniony w sposób zdawkowy, bez pogłębionej analizy porównawczej i oceny proponowanych rozwiązań. W szczególności organ II instancji nie wykazał, w jaki sposób planowane wykonanie stropu w części nieużytkowej budynku, nadbudowa o kondygnację, na której mają znaleźć się sypialnie, salon z aneksem kuchennym, garderoba, spiżarka i dwie łazienki (str. 40, rysunek rzutu piętra 03), oraz budowa przykrycia dachu stanowi nie przebudowę, a odbudowę budynku (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a Pr. bud. przebudowę stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Organ II instancji nie dokonał szczegółowej analizy, czy w realiach projektu będącego przedmiotem postępowania rzeczywiście zostanie doprowadzone do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Próżno w uzasadnieniu szukać wyjaśnienia dla każdego z tych parametrów w odniesieniu do obecnego stanu budynku na terenie inwestycji vs. projektowanego stanu. Z opisu projektowanych zmian wynika, że "w przebudowywanej, nieużytkowanej obecnie (ze względu na stan techniczny) części na parterze zaprojektowano: garaż, pomieszczenia gospodarcze, techniczne, kotłownię oraz WC. Przylega do niej rozbudowywana, nowa część będąca funkcjonalnie garażem dla drugiego samochodu. Na piętrze, w obrysie istniejących ścian i części rozbudowywanej (z nowym stropem gęstożebrowym) zaprojektowano trzy sypialnie, salon z aneksem kuchennym, garderobę, spiżarkę i dwie łazienki. Całość funkcjonalnie połączona z parterem klatką schodową". Organ II instancji nie rozważył każdego z ww. parametrów technicznych z osobna i tym samym nie przesądził, czy formalnie mamy właśnie do czynienia z rozbudową, czy też przebudową przedmiotowego budynku. Umieszczenie nowego stropu gęstożebrowego nie nakazuje z góry traktować takich prac, jako rozbudowy, czy też odbudowy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2022 r. II OSK 932/19 wskazano, że: "uzupełniony materiał dowodowy sprawy pozwalał przyjąć, że inwestor, nie zmieniając charakterystycznych parametrów obiektu, dokonał zmiany jego parametrów technicznych. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały przy istniejącym budynku garażowym, którego ściana zewnętrzna oraz element konstrukcyjny (strop) zostały przebudowane. Przemurowanie ściany zewnętrznej oraz rozbiórka i wymiana stropu garażu ingeruje w konstrukcję obiektu i jako taka stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane, uwzględniając, że nie doprowadziła ona do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, jak m.in. jego szerokość czy długość". W uzasadnieniu organu II instancji brakuje takiej analizy, która jasno wskazywałaby, że poszczególne parametry budynku przy ul. [...] uległy zmianie - a jeśli tak, to o ile. W wyroku WSA w Opolu z 7 marca 2024 r., I SA/Op 203/24, wskazano, że wykonanie pewnych robót - dopisek autora) "nie mogło być zaliczone do przebudowy, albowiem przebudowa, podobnie jak remont, dotyczyć mogą istniejącego obiektu budowlanego. Oznacza to, że jako przebudowy nie można traktować robót budowlanych polegających na wykonaniu nowego obiektu budowlanego lub jego części po uprzednim jej rozebraniu. Pełnomocnik przytoczył treść art. 35 ust. 1 Pr. bud., stwierdzając, że organ II instancji dokonując sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p zatrzymał się niejako w "pół drogi". Jego pobieżna analiza doprowadziła do konstatacji, że projekt budowlany zakłada rozbudowę, a nie przebudowę budynku, w m.p.z.p dotyczącym przedmiotowej nieruchomości mowa jedynie o "przebudowie" oraz o "remoncie", a skoro tak, to nie sposób mówić o zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. Takie działanie stanowi naruszenie przepisów zarówno tych z kategorii zbierania i gromadzenia dowodów zgodnie z k.p.a., jak również dotyczących stosowania prawa materialnego. Organ II instancji, rozpatrując przedmiotową sprawę, pominął w zupełności dyrektywy dotyczące interpretacji postanowień m.p.z.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych: "własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 t.j. ze zm.) jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem 'powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)." - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 2869/18. W powyższym judykacie WSA wskazał również, że "Zatem plan w odniesieniu do istniejącej zabudowy dopuszcza jej modernizację i przebudowę - pod warunkiem zachowania skali i charakteru architektonicznego istniejącego osiedla." Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., VII SA/Wa 2736/12, wskazano, że: "Godzi się zauważyć, że § 9 Planu w pkt 1 określa przeznaczenie terenów, na których zlokalizowana jest działka inwestycyjna, ustalając: zachowanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego - zabudowy jednorodzinnej z zakresu domów jednorodzinnych, wolnostojących oraz bliźniaczych, jako funkcji podstawowej. Zapisy planu jednocześnie wskazują, że zamysłem ich autorów, a w konsekwencji organu Gminy uchwalającego ten Plan było niedopuszczenie do nadmiernego rozdrobnienia nieruchomości, to jest podziałów nieruchomości na małe powierzchniowo działki, a w konsekwencji również wprowadzenie zakazu zabudowy takich nieruchomości." Prawidłowa analiza postanowień m.p.z.p z projektem budowlanym powinna zawsze zawierać analizę tego, co jest celem m.p.z.p. w odniesieniu do konkretnej działki, tj. czy to, co zostanie wybudowane po hipotetycznym udzieleniu zezwolenia, będzie zgodne z postanowieniami m.p.z.p. Np. plan przewiduje utrzymanie zabudowy jednorodzinnej o określonej maksymalnej wysokości i powierzchni zabudowy, a inwestor chce powiększyć dom jednorodzinny w ramach tych limitów (bez tworzenia nowego budynku ani dodatkowych mieszkań), to cel planu (zachowanie charakteru zabudowy) nadal będzie spełniony. Sądy administracyjne, a w ślad za nimi organy, winny zatem badać zapisy m.p.z.p systemowo i celowościowo, stawiając odpowiedź na pytanie, czy rozbudowa istniejącej zabudowy jest dopuszczalna, o ile nie niweczy polityki planu miejscowego dla danego terenu (np. nie przekształca charakteru zabudowy ani nie przekracza określonych wymogów co do powierzchni czy intensywności). Pełnomocnik przytoczył treść § 25 m.p.z.p. i stwierdził, że przedłożony przez skarżących projekt budowlany w żadnym stopniu nie niweczy tego przeznaczenia terenu. Co więcej, zgodnie z przedstawiona przez skarżących analizą żaden z parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy nie został naruszony ani przekroczony. Organ II instancji nie odniósł się do stanu faktycznego, a więc do faktu, że projektowane prace zachowują przeznaczenie terenu, parametry i wskaźniki zabudowy zostają zachowane, w tym gabaryty. Dochodzi zatem do kuriozalnej sytuacji, w której formalne stwierdzenie (nieprzesądzone ostatecznie, patrz bowiem uzasadnienie wyżej), że projektowane prace stanowią rozbudowę, a nie przebudowę budynku, wyłącza porównanie m.p.z.p z projektem budowlanym w zakresie, w jakim organ II instancji jest do tego zobowiązany - a więc w zakresie zachowania celu przeznaczenia terenu oraz zachowania wszystkich szczegółowych wskaźników mpzp przez projektowaną inwestycję. Takie działanie jest nieusprawiedliwione, doprowadza do pokrzywdzenia obywateli przez organ stosujący przepisy prawa oraz nie zapewnia im gwarantowanej ochrony prawnej. Nie można prima facie założyć, że milczenie m.p.z.p. w sprawie "rozbudowy" ogranicza per se wszystkie prace, które mogą mieć taki charakter, nawet jeśli prace te nie sprzeciwiają się celom planu. Sąd, a w ślad za nim każdy organ analizujący postanowienia m.p.z.p w kontekście ich zgodności z projektem budowlanym, winien wiec zawsze dokonać odpowiedzi na pytanie, czy planowana inwestycja będzie zgodna z celem m.p.z.p. W niniejszej sprawie tego zabrakło. W ocenie pełnomocnika skarżących brak jest podstaw prawnych do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego w zakresie planowanej rozbudowy. Po pierwsze, plan miejscowy nie zawiera expressis verbis zakazu rozbudowy istniejących budynków. Organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i nie mogą domniemywać ograniczeń, których plan nie przewiduje. Skoro plan nie ustanawia zakazu rozbudowy, odmowa zatwierdzenia projektu może być uzasadniona wyłącznie wykazaniem konkretnej sprzeczności z parametrami ustalonymi w planie. Takiej sprzeczności jednak w niniejszej sprawie nie ma, gdyż projekt mieści się we wszystkich wymogach planistycznych, takich jak maksymalna wysokość, intensywność zabudowy, linie zabudowy czy powierzchnia działki. Po drugie, celem planu miejscowego dla obszaru inwestycji jest zachowanie mieszkaniowego charakteru terenu i niedopuszczenie do nadmiernej intensyfikacji zabudowy. Projektowana rozbudowa nie zmienia funkcji budynku, który pozostanie domem jednorodzinnym, a parametry obiektu po rozbudowie nadal będą zgodne z wyznaczonymi limitami. Plan nie wymaga zachowania niezmienionej kubatury budynków, lecz respektowania określonych ograniczeń - których projekt nie narusza. Po trzecie, zgodna z Konstytucją i orzecznictwem wykładnia planu musi respektować zasadę proporcjonalności ograniczeń prawa własności. Całkowita odmowa zgody na niewielką rozbudowę, która nie narusza ustaleń planu, stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności i nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym. Po czwarte, rozróżnienie pojęć "przebudowy" i "rozbudowy" w Prawie budowlanym nie może prowadzić do wniosku, że skoro plan wskazuje możliwość przebudowy i remontu, to wyklucza rozbudowę. Gdyby wolą organu uchwalającego plan było ustanowienie takiego zakazu, zostałby on wprost zapisany, czego w tym przypadku brak. Po piąte, analiza wszystkich relewantnych postanowień planu wykazuje brak kolizji z projektowaną inwestycją. Wysokość budynku, powierzchnia zabudowy, kąt nachylenia dachu i inne elementy pozostała zgodne z ustaleniami planistycznymi. Oznacza to, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. projekt należy uznać za zgodny z ustaleniami planu. Przyjęta przez organy wykładnia ma charakter nadmiernie formalistyczny i prowadzi do pozbawienia inwestora prawa do realizacji inwestycji, mimo że nie narusza ona żadnego z postanowień planu miejscowego. Prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że planowana rozbudowa jest dopuszczalna i zgodna z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r, poz. .935, dalej: " p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą niniejszej sprawy jest to, czy organ I instancji dokonał prawidłowej oceny w zakresie niezgodności zamierzonej przez skarżących przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie z ustaleniami planu miejscowego dla tego obszaru, a w konsekwencji, czy organ odwoławczy poprawnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że przedłożony przez skarżących do zatwierdzenia projekt architektoniczno budowlany dotyczył przebudowy i rozbudowy ich budynku. Taki wniosek wynika nie tylko z tego, że tak projektanci zatytułowali projekt, ale również z analizy zakresu budowy, ujętego w projekcie. Pojęcie rozbudowy nie zostało zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. W judykaturze przyjmuje się, że z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany, innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość, czy szerokość. W szczególności, jako rozbudowę traktuje się powiększenie istniejącego budynku o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego. Natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 7a Pr. bud. przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 122/25, WSA w Poznaniu z 26 lutego 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 934/24, CBOSA). Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany innych - poza wysokością - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Rozbudowa obejmuje więc szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic obiektu budowlanego. Organ administracji architektoniczno budowlanej rozstrzygając sprawę, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest zobowiązany m.in. do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1a Pr. bud.). Zgodnie z § 25 pkt 1 lit. d m.p.z.p dla terenu oznaczonego na rysunku planu numerem 11.1 i symbolem przeznaczenia MW-N (a więc tereny, na którym posadowiony jest budynek skarżących) ustalono następujące przeznaczenie terenu: dopuszcza się pozostawienie istniejącej zabudowy jednorodzinnej oraz jej remonty i przebudowę. Tym samym, z prawa miejscowego wynika wprost, jakiego rodzaju roboty budowlane są dozwolone w już istniejących budynkach w tej jednostce planistycznej. Cytowany § 25 pkt 1 lit. d m.p.z.p. nie nasuwa żadnych wątpliwości prawnych w tym zakresie; istniejące budynki mogą być wyłącznie remontowane lub przebudowane. Plan miejscowy nie zezwala natomiast na wykonywanie szczególnego rodzaju budowy, jakim jest rozbudowa budynku (art. 3 pkt 6 Pr. bud.). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących w tej sprawie nie ma potrzeby dokonywania wykładni ww. § 25 planu miejscowego – w szczególności teleologicznej (celowościowej). Taka bowiem wykładnia jest możliwa wówczas, gdy przepis nie poddaje się zwykłej, językowej wykładni. Jak jednak była o tym już mowa, 25 pkt 1 lit. d m.p.z.p. nie nasuwa żadnych wątpliwości co do zakresu materii, którą reguluje. Wyjaśnić ponadto należy, że prawo miejscowe nie może inaczej definiować pojęć już znaczeniowo określonych w akcie wyższego rzędu – w ustawie. Jeśli więc ustawa Prawo budowlane definiuje pojęcie przebudowy (art. 3 pkt 7a Pr. bud.), to nie ma potrzeby – i prawnej możliwości – wykładania tego terminu prawnego, użytego w m.p.z.p. w odmienny sposób. Wbrew ponadto oczekiwaniom skarżących organa administracji publicznej nie mogą kwestionować ustaleń planistycznych zawartych w prawie miejscowym. Służy do tego zupełnie inny tryb, możliwy do zastosowania w sytuacjach przewidzianych w art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) i art. 101 § 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153). Skoro więc organ I instancji prawidłowo ustalił, że m.p.z.p. nie zezwala skarżącym na rozbudowę ich budynku (a jedynie ewentualnie na jego przebudowę), to w konsekwencji zobowiązany był do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W efekcie, organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy prawidłową decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z 26 marca 2025 r. Odnosząc się natomiast do najdalej idących zarzutów, naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej stwierdzić należy, co następuje. Art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Własność, rozumiana, jako triada uprawnień określonych w art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1071) nie jest prawem absolutnym – co wynika zarówno z ww. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i powołanego art. 140 k.c. Przejawem ustawowego ograniczenia wolności jest m.in. art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W odniesieniu więc do stanowiącego własność skarżących gruntu i stanowiącego jego część składową budynku prawodawca miejscowy uprawniony był do kształtowania m.in. wolności budowlanej (art. 4 Pr. bud.) przez ograniczenie dopuszczalności ingerencji budowlanej w istniejący budynek. To nie organ administracji architektoniczno budowlanej "ograniczył" wolność budowlaną skarżących, ale miejscowy prawodawca i to do tego w sposób zezwolony art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 k.c. Plan miejscowy stanowi źródło prawa. Zgodnie z art. 87 ust.2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Dlatego też ustawodawca w art. 35 ust. 1 przewidział poprzedzający udzielenie pozwolenia na budowę obowiązek organów sprawdzenia zgodności zamierzenia budowlanego z planem miejscowym. W niniejszej sprawie organ I instancji uczynił to zgodnie z ww. art. 35 ust. 1 Pr. bud. i art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. W takiej to sytuacji organ odwoławczy z natury rzeczy nie mógł naruszyć w sposób ujęty w skardze art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA w zw. z art. 15 k.p.a. oraz 136 k.p.a., poprzez "zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego" i brak rozważenia istotnych okoliczności sprawy. Takie postępowanie nie było bowiem potrzebne, gdyż stan faktyczny wynikał wprost a akt sprawy i dowodów zgromadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Okolicznością przesądzającą w tej sprawie było porównanie projektu budowanego z § 25 m.p.z.p. i żadne dodatkowe postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 § 1 k.p.a. nie było potrzebne. Z powyższych względów zarzuty zawarte w skardze, dotyczące zarówno rzekomego naruszenia przez organ prawa materialnego, jak i procesowego nie były zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza natomiast, że Wojewoda Mazowiecki mylił się, określając część zamierzenia budowlanego, jako "odbudowę", Analiza projektu budowlanego nie pozwala na uznanie, że przedmiotem budowy miała być i odbudowa. II OSK 2445/21, Odbudowa, jako roboty budowlane, polega na odtworzeniu istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (por. wyroki NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1104/10, 24 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 2513, 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2208/12, 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2445/21 – CBOSA). Pamiętać należy, że jeżeli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, to wówczas dokonywana jest odbudowa, która zgodnie z definicją z art. 3 pkt 6 Pr. bud. zalicza się do budowy. Z odbudową mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji i konieczna jest naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego, w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 378/23, CBOSA). Z takimi zaś robotami budowlanym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Ten błąd organu odwoławczego nie miał jednak wpływu na prawidłowość istoty rozstrzygnięcia, polegającego na utrzymaniu w mocy prawidłowej decyzji organu I instancji. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.